한 민 족 연 합 선 교 회

사회복지시설의 설치·운영과 발전방향

한국사회복지시설연구회장

동국대 겸임교수 이 정 호

Ⅰ. 들어가는 말

우리 나라는 20세기 후반이후 사회복지시설의 인식에 대한 많은 변화가 일어났다. 즉 국민들의 사회복지시설에 대한 관심도가 높아지고 이용자에 대한 질 높은 서비스를 요구하고 있다. 한편으로 사회복지전문가들은 공급자중심의 서비스에서 수요자중심의 서비스로 전환하고 시설에 대한 평가를 실시하여 시설운영의 투명성과 합리성을 제고하며, 정부지원예산의 효율성을 높혀 이용자의 서비스 질을 향상시켜야 함을 강조하고 있다.

지금 우리 사회는 기업을 비롯하여 모든 분야에서 변화를 외치고 있으며, 지금까지의 조직운영방식과 서비스 관행으로는 치열해 지는 경쟁에 대응할 수 없고 수요자가 요구하는 서비스를 충족하기에는 어렵다는 소리가 높다. 따라서 지난 수년간 지배해 온 조직의 운영방식을 바꿔야 하며, 고정관념을 끊어야 하고 과거와의 창조적 단절을 통해 변화를 주도해야한다는 것이다. 단절은 관습의 힘을 파악하는 것에서부터 시작하여 관습과 단절하는 방법을 찾고 앞으로의 비전을 조직화해야 한다. 비전은 이용자에게 질 높은 서비스를 제공할 수 있는 운영모습을 구체적으로 그려내야 한다.

사회복지시설은 심신의 미발달·미성숙 또는 노화, 질병 등에 의한 심신의 장애로 인하여 자립생활이 곤란한 상황에 있거나 심신의 장애 때문에 자립·발달조건의 획득에 지장이 있는 사람들의 전문적인 치료·훈련·교육·재활 등을 가족으로서는 대응할 수 없는 경우 등에 가족을 대신하여 그 생활상의 제 서비스 및 전문적인 치료·재활·교육, 상담원조 등 필요한 서비스를 계속적으로 제공하여 생활을 안정시키고 자립을 지원하여 그 사람의 주체적인 생활을 보장하는 입소 또는 통원·방문 등의 형태로서 이용할 수 있도록 설치되는 사회적·공공적인 장이다. 특히 사회복지시설은 오늘날 생활형태의 다양화에 따른 복지욕구의 필요에 응하여 기능, 형태, 규모가 자유롭고 유연하게 설치될 수 있고 복지서비스로서 필요한 인권, 생활원조, 전문성 등의 요건이 충족될 수 있도록 발전시키는 새로운 방향에서 재검토되고 지역사회에 있어서 재가 복지서비스와의 연계 및 시설의 사회화를 기하는 시설역할의 새로운 시도가 요청되고 있다. 이러한 점에서 사회복지시설운영의 방법은 변해야 한다. 즉 종전의 운영형태를 바꿔야 한다.

그러나 사회복지시설은 재정의 부족으로 우리 사회의 다양한 복지욕구를 충족하기 위한 전문적이고 탄력적인 서비스를 실시하기에는 한계가 있다. 즉 시설종사자 의 적정한 처우와 근무환경의 조성, 전문적 프로그램의 시행, 적절한 시설환경의 유지 등이 어려운 실정이다. 따라서 본고에서는 사회복지시설의 운영체인 사회복지법인의 설립, 사업범위 및 사회복지시설의 설치에 관하여 논하고 사회복지시설의 운영현황과 문제점을 살펴 본 후 사회복지시설의 발전 방향을 시설자체에서 개선할 점과 정부가 정책적으로 개선해야할 점을 제시해 보고자 한다.

Ⅱ. 사회복지시설의 설치

사회복지시설은 국가 또는 지방자치단체가 설치·운영할 수 있으며,(사회복지사업법제34조 제1항) 또한 국가 또는 지방자치단체 외의 자가 사회복지시설을 설치·운영하고자 하는 때에는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다.(동 법 제34조 제2항) 따라서 사회복지법인, 비영리법인, 기업체, 개인 등도 시장·군수·구청장에게 신고하여 설치·운영할 수 있다.

여기에서는 사회적인 공신력을 가지고 사회복지시설을 설치·운영할 수 있는 사회복지법인의 설립에 관하여 살펴보고 사회복지시설의 설치·운영에 관하여 알아 보고자 한다.

1. 사회복지법인의 설립과 사업범위

가. 사회복지법인의 의의

사회복지법인이란 사회복지사업을 행할 목적으로 설립된 법인 또는 그 연합체를 말하며, 사회복지사업법제16조에 의하여 서울특별시장·직할시장 또는 도지사와 보건복지부장관의 허가를 받아 설립되는 법인이다. 이는 사법인이며, 비영리법인이고 재단법인의 성격을 지닌 공익성과 공공성이 강한 법인이다. 또한 사회복지법인은 그 주된 목적사업인 각종 사회복지사업을 수행하기 위해 사회복지사업법제34조와 아동복지법, 노인복지법, 장애인복지법, 모자복지법 등의 관계 법령에 의해 각종 사회복지시설을 설치·운영할 수 있으며, 사회복지사업법제42조에 의해 그 운영에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 정부로부터 보조금으로 지원 받을 수 있다.

그리고 사회복지법인은 사회복지사업법의 적용을 받음과 동시에 목적사업에 따른 법률의 적용을 받는다. 예를 들면 아동복지사업을 하는 사회복지법인의 경우 사회복지사업법, 아동복지법, 국민기초생활보장법 등의 적용을 받는다. 또한 사회복지법인은 사회복지사업법제16조 ∼ 제31조에 규정하고 있지 아니한 사항은 민법의 법인에 관한 규정인 민법 제31조 ∼ 제97조와 법인의 설립·운영에 관한 민법규정을 보완하는 법률인 공익법인의 설립·운영에 관한 법률을 준용한다.

또한 사회복지법인은 각종 세법에 의하여 비과세 또는 면제의 혜택을 받으며, 사회복지시설의 설치·운영에 직접·간접으로 관련된 법률을 준수하여야 한다.

나. 사회복지법인의 설립

사회복지법인의 설립은 먼저 법인설립의 요건을 갖추고, 주무관청의 허가를 받아 설립등기를 함으로서 법적 효력을 가진다.

1) 법인설립의 요건

법인설립의 요건은 설립동기, 정관, 재산의 출연, 임원, 사업계획 등 크게 5가지로 요약할 수 있다.

가) 설립동기

법인을 설립코자 할 때는 반드시 그 동기가 있어야 한다. 어렵게 성장하여 번 돈을 불우한 사람을 돕는데 사용하여 보람을 얻고자 하는 동기, 사업을 하여 번돈을 사회에 환원하여 보람을 얻고자 하는 동기, 평생동안 모은 재산을 사회에 좋은 일을 위해 사용하여 그 뜻을 남기기 위한 동기 등 다양할 수 있다. 이러한 설립동기는 그 법인이 사회복지사업을 수행해 나가는데 있어서 중요한 요인이 될 수 있다고 본다. 설립동기는 발기인 회의록이나 설립취지서로서 표현된다.

나) 정관(사회복지사업법제17조)

정관은 법인운영의 근본 원칙을 정한 것으로서 서면으로 작성해야 한다. 정관의 기재사항에는 목적, 명칭, 주된 사무소의 소재지, 사업의 종류, 자산 및 회계에 관한 사항, 임원에 관한 사항, 회의에 관한 사항, 수익사업에 관한 사항, 정관변경에 관한 사항, 존립시기와 해산사유를 정한 때에는 그 시기와 사유 및 잔여재산의 처리방법, 공고 및 그 방법에 관한 사항 등 필요적 기재사항과 기타 임의적 기재사항이 있다. 필요적 기재사항은 그 하나라도 빠지면 정관으로서의 효력이 없지만 필요적 기재사항과 임의적 기재사항은 일단 정관에 규정되면 그 효력의 차이가 없으며 그 변경절차도 동일하다.

다) 재산의 출연(사회복지사업법제23조)

사회복지법인을 설립하고자 하는 자는 법인설립의 필수요건이자 목적사업의 운영에 필요한 재산을 소유해야 한다.

(1) 자산구분(사회복지사업법시행규칙제12조)

사회복지사업법제23조의 규정에 의한 사회복지법인의 자산은 기본재산과 보통재산으로 구분하며, 기본재산은 그 목록과 가액을 정관에 기재하여야 한다. 기본재산은 부동산, 정관에 기본재산으로 정한 재산, 이사회의 결의에 의하여 기본재산으로 편입된 재산으로하고 그 밖의 재산은 보통재산으로 한다. 기본재산은 다시 목적사업용 기본재산과 수익용 기본재산으로 구분한다. 다만 사회복지시설의 설치·운영을 목적으로 하지 아니하고 일정한 출연재산에서 얻어지는 과실 등으로 다른 시설이나 요보호대상자 등 사회복지사업지원을 목적으로 하는 경우(지원법인)에는 목적사업용과 수익용으로 기본재산을 구분하지 아니할 수 있다.

(2) 기본재산의 기준(사회복지사업법 시행규칙 제13조)

법인의 기본재산의 기준은 시설의 설치·운영을 목적으로 하는 법인의 경우 시행규칙 제22조 관련 별표 2에서 정하고 있는 시설종류별 1인당 소요면적에 수용정원을 곱한 면적의 건물과 부지를 목적사업용기본재산으로 갖추어야 한다.

그리고 시설의 설치·운영을 목적으로 하지 아니하고 사회복지사업을 지원하는 것을 목적으로 하는 법인은 법인운영경비의 전액을 충당할 수 있는 기본재산을 갖추어야 한다.

(3) 기본재산과 관련된 서류

법인설립신청시 기본재산에 관련된 서류는 재산출연증서, 재산출연자의 인감증명서, 재산의 소유를 증명할 수 있는 서류(등기부 등본 등), 재산의 평가조서, 재산수익조서 등이다.

라) 임원(사회복지사업법제18조 내지 제22조)

사회복지법인은 임원으로서 이사와 감사를 두고, 법인의 의사결정기관인 이사회를 반드시 두어야 한다.

(1) 이 사

이사는 법인의 필수기관으로서 그 선임방법 등에 관해서는 정관에서 정할 수 있다. 이사의 정수는 대표이사를 포함한 5인이상이어야 하며 그 임기는 3년으로 하되 연임할 수 있다. 또한 이사는 사회복지사업법 제19조에 정한 결격사유(미성년자, 금치산자 또는 한정치산자, 파산자로서 복권되지 아니한 자, 법원의 판결 또는 다른 법률에 의하여 자격이 상실 또는 정지된 자 등)가 없어야 된다.

이사는 법인이 설치한 사회복지시설의 장을 제외한 당해 시설의 직원을 겸할 수 없다.

(2) 감 사

감사는 사회복지법인의 필수적 감사기관이다. 감사의 선임방법은 정관에서 정해진다. 감사의 정수는 2인이상이며 그 임기는 2년으로 하되 연임할 수 있다. 이사와 마찬가지로 사회복지사업법 제19조에 정하는 결격사유가 없어야 하며, 이사와 특별한 관계에 있는 자가 아니어야 하고 그중 1인은 대통령령이 정하는 바에 의하여 법률과 회계에 관한 지식과 경험이 있는 자 중에서 주무관청이 추천할 수 있다. 감사는 법인의 이사, 법인이 설치한 사회복지시설의 장 또는 그 직원을 겸할 수 없다.

(3) 이사회

이사회는 법인의 최고의사결정기관으로서 필수적 기관이다. 이사회는 이사로서 구성되며 그 소집방법·권한 등은 정관에서 구체적으로 정해진다. 통상적으로 이사회는 법인의 주요업무를 심의·결정한다. 이사회의 구성에 있어서는 사회복지사업법 제18조 제2항 및 동 법 시행령 제9조에 의하여 상속세 및 증여세법 시행령 제13조 제4항을 준용하여 특별한 관계에 있는 자가 이사 현원의 3분의 1을 초과할 수 없다. 그리고 외국인인 이사는 이사 현원의 2분의 1미만이어야 한다.

(4) 임원과 관련된 서류

임원과 관련된 서류는 임원의 취임승락서(인감증명서첨부), 이력서 및 임원상호간의 관계에 있어 법제18조제2항의 규정에 저촉되지 아니함을 증명하는 각서 등이다.

마) 사업계획

사회복지법인설립 신청 시에는 설립 당해 연도 및 다음 연도의 사업계획서 및 예산서를 제출하여야 한다. 이것은 정관에 정한 출연 재산을 가지고 의사결정기관인 이사회가 어떻게 목적사업을 추진할 것인가를 표현하는 것이다. 즉 사업계획이란 정관에 정한 사업의 실시 계획, 출연한 재산의 수입과 예산의 편성내용 등을 나타내는 것이다. 또한 사업계획은 설립동기의 실천을 나타내는 것이기도 하다. 그리고 사업계획서에는 예산서가 병행하여 작성되어야 하므로 이에 따른 예산의 적정성과 정부보조금의 산정자료 및 예산확보가능성 여부를 판단하는 자료가 된다.

2) 주무관청의 허가

법인의 설립에 대한 국가의 태도는 자유설립주의, 허가주의, 특허주의, 강제주의 등이 있으나 민법제32조에는 비영리법인의 설립은 주무관청의 허가를 받도록 되어 있다."허가"는 행정관청의 재량에 의한 행위이며,"인가"는 법률의 요건을 갖추면 인가권자는 반드시 이를 인가해 주어야 하는 것이다. 사회복지법인의 경우는 1992.12.8 사회복지사업법이 개정되기 전까지는 인가사항이었으나 지금은 허가사항으로 되어있다.

3) 법인의 설립등기

법인설립의 허가가 있을 때에는 3주내에 주된 사무소 소재지에서 설립등기를 해야 한다. 법인의 설립등기는 법인의 설립요건이므로 설립등기를 함으로써 법인이 법적으로 설립되는 것이다. 또한 법인이 2개 시·도이상에 분사무소를 설치하는 경우에는 민법 제50조 규정에 의한 분사무소 설치등기를 하여야 한다. 주의할 것은 설립등기를 함으로써 출연재산이 당연히 법인소유로 되는 것이 아니란 점이다. 따라서 법인설립등기 후 출연재산을 법인소유로 이전하는 행위(부동산의 경우 이전등기)를 지체없이 한 후 이를 증명하는 서류를 주무관청에 제출해야 한다.

그리고 법인은 법인설립일부터 30일 이내에 정관, 임원의 성명과 주소, 재산목록, 회의록, 사회복지사업법시행규칙 제17조에 의거한 서류를 비치하여야 한다.

다. 사회복지법인의 사업범위

사회복지법인은 사회복지사업법제2조에 규정한 사회복지사업을 행하는 외에 필요에 따른 부대적 공익사업 또는 수익사업을 행할 수 있다.

1) 목적사업

사회복지법인이 행하는 가장 주된 목적사업은 사회복지사업이다. 광의의 사회복지에는 사회보험, 공적부조, 사회복지서비스, 공중위생, 보건환경 등 그 범위가 광범하지만 사회복지사업법제2조에서 정의하고 있는 사회복지사업은 생활보호법, 아동복지법, 노인복지법, 장애인복지법, 모자복지법, 영유아보육법, 윤락행위등 방지법, 정신보건법, 성폭력범죄의 처벌 및 피해자 보호 등에 관한 법률, 입양촉진 및 절차에 관한 특례법, 일제하 일본군위안부에 대한 생활안정지원법, 사회복지공동모금법, 장애인·노인·임산부 등의 편의증진보장에 관한 법률에 의한 보호·선도 또는 복지에 관한 사업과 사회복지상담·부랑인보호·직업보도·무료숙박·지역사회복지

·의료복지·재가복지 ·사회복지관운영·정신질환자 및 나완치자의 사회복귀에 관한 사업 등 각종 복지사업과 이와 관련된 자원봉사활동 및 복지시설의 운영 또는 지원을 목적으로 하는 사업을 말한다.

2) 부대적 공익사업

사회복지법인은 주된 목적사업 이외에 관계법률의 규정에 의하여 비영리법인이 운영할 수 있는 사업을 수행할 수 있다. 예를 들어 특수학교의 설치운영이나 의료기관의 설치운영등을 들 수 있다. 이러한 부대적인 공익사업은 사회복지사업 이외의 사업으로 공익을 목적으로 하되 목적사업의 부수적인 의미를 갖는 사업이어야 하며, 목적사업의 순수성을 손상하지 않는 사업이어야 한다.

3) 수익사업

사회복지법인이 행하는 사회복지사업의 재원에 충당하기 위해 일정한 사업계획하에 수익의 획득을 목적으로 반복적, 계속적으로 행하는 것으로 사회통념상 사회복지법인의 기본정신에 크게 반하지 않는 사업이어야 할 것이다. 즉 법인은 사회복지사업법 제28조에 의하여 그가 행하는 목적사업의 경비에 충당하기 위하여 필요한 때에는 법인의 설립목적 수행에 지장이 없는 범위안에서 정관이 정하는 바에 의하여 수익사업을 행할 수 있다.

2. 사회복지시설의 설치신고 및 운영

가 사회복지시설의 설치신고

사회복지시설을 설치·운영하고자 하는 자는 사회복지시설 설치·운영신고서에 다음의 서류를 첨부하여 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다.

법인의 정관(법인에 한한다), 시설운영에 필요한 재산목록(소유를 증명할 수 있는 서류 첨부), 법인 등기부등본(법인에 한한다.) 사업계획서 및 예산서, 시설의 평면도(시설의 층별 및 구조별 면적을 표시하여야 한다)와 건물의 배치도, 시설의 장의 주민등록초본(시설의 장이 직접 시설의 설치·운영을 신고하는 경우에는 본인의 주민등록증 확인으로써 갈음한다.)

다만, 교호시설, 정신요양시설은 개인이 설치·운영할 수 없고 사회복지법인 또는 비영리법인이 설치·운영할 수 있다.(사회복지사업법 제34조 제3항)

나. 사회복지시설의 운영

1) 시설의 규모

사회복지시설은 상시 10인 이상을 수용할 수 있는 시설을 갖추어야 한다.(시행규칙 제22조 사회복지시설설치기준 참고). 다만, 사회복지관련법령에서 10인 미만의 소규모 시설을 따로 정하고 있는 경우와 수용을 하지 아니하는 시설은 예외로 한다. 그리고 다음의 시설을 제외하고는 수용인원 300인을 초과하여서는 아니된다.(시행령 제19조)

⼒유료양로시설과 유료노인복지주택

⼒유료노인요양시설과 유료노인전문병원

또한 시설의 종류별 규모에 적합한 시설면적·부지면적을 갖추어야 한다.(시행규칙 제22조 [별표2]).

2) 필요한 직원의 확보

사회복지시설은 설치하고자 하는 목적사업을 수행하는데 필요한 직원을 확보하여야 한다.(시행규칙 제22조 [별표3]) 즉, 직종별 직원을 확보하고 ,필요한 전문직(자격증 소지자)을 확보하여야 한다. 특히 사회복지 프로그램의 개발 및 운영업무, 입소자의 생활지도 업무, 사회복지를 필요로 하는 사람에 대한 상담업무를 담당하는 자는 사회복지사로 채용하여야 한다.(시행령 제6조)

3) 사업계획서의 작성

시설설치 당해연도 및 다음연도의 사업계획서 및 예산서를 작성하여야 한다. 사업계획서는 구체적 내용을 담아야 하고, 예산서는 세입과 세출 항목별로 그 산출근거를 명시하여야 한다. 특히 사회복지 관계법령에 기준이 있는 경우 사업의 적합성·타당성 여부를 검토하고 사업계획서 및 세입·세출예산서에 따른 재원을 확보하며, 사업계획서가 관계법령 및 정부의 각종 지침이나 방침에 어긋남이 없도록 하여야 한다.

4) 시설재산의 확보

시설의 재산규모는 설치하고자 하는 시설의 목적사업 수행을 위한 필요한 재산을 확보하여야 한다. 즉, 시설(건물) 및 설비, 운영에 필요한 경비, 기타 수익용 재산을 확보하여야 한다. 그리고 시설 설치자의 소유임을 증명하는 서류(부동산의 경우 등기부등본, 임대차 계약서 등)를 갖추고 공공용 재산 등을 무상 임대하여 사용하는 경우는 그 사용할 수 있는 권한 등이 사용 계약 또는 등기 등에 기재되어야 한다.

Ⅲ. 사회복지시설운영의 현황과 문제점

1. 사회복지시설 및 정부보조금 지원의 현황

가. 사회복지시설의 현황

1997. 8. 22 사회복지사업법의 전문개정·공포에 의해 종래 사회복지법인 또는 비영리법인이 설치·운영할 수 있었던 사회복지시설을 법인이 아닌 자도 설치운영할 수 있게 하고, 종래 허가제에서 신고제로 규제를 완화한 것에 이어 1998. 8. 11 사회복지사업법 시행규칙을 전문개정·공포하여 시설거주자를 보호하기 위한 시설을 설치·운영하고자 하는 법인은 종래 상시 30인 이상의 시설거주자를 보호할 수 있는 목적사업용 기본재산을 갖추도록 하였던 것을 10인 이상의 시설 거주자를 보호할 수 있는 기본재산을 갖추면 가능하도록 대폭 완화하였다. 그리하여 <표1>에서 보는 바와 같이 1997년 이후 사회복지시설은 증가추세를 보며 1997년 816개 시설에서 2002년 10월 현재 924개 시설로 증가하였고 사회복지이용시설도 크게 증가현상을 보여 노인복지회관 114개소, 사회복지관 353개소, 장애인복지관 87개소, 노인재가복지시설 322개소, 보육시설 21,267개소, 장애인 지역사회재활시설 139개소, 정신질환사회복귀시설 88개소, 경로당 43,372개소, 재가복지봉사센터 334개소, 사회복지상담소 4개소 등 총 66,080개소가 운영되고 있다..

〈표 1〉 연도별 사회복지시설(생활시설) 현황 (단위: 명)

자료: 1) 보건복지부, 보건복지통계연보, 2001 www.mohw.go.kr

2) 2002년도 통계는 한국사회복지시설연구회, 3주년기념세미나자료집

그러나 미신고 시설은 김미숙외의 조사에 의하면 미신고 시설 637개소 중 67.4%

(418개소)는 90년대, 5.8%(36개소)는 2000년대에 설치된 것으로 나타났고(김미숙외 2001, p.103) 보건복지부의 미신고시설 조사결과에서도 2002.9.14 현재 1008개소의 미신고시설이 있는 것으로 나타났다. 김복일의 연구에서도 사회복지시설이 신고제로 개정된 후에도 미신고시설의 양성화상의 변화는 저조한 것으로 나타났다.(김복일, 2000, 김미숙외 2002, p.49)

나. 사회복지시설 정부보조금 지원 현황

사회복지시설에 지원된 예산현황을 보면 <표 2>에서 보는 바와 같이 '99년에는 IMF로 인하여 신 증축예산 삭감으로 -2.4%감소하였으나 2000년 이후 14.5%∼22.4%를 증가하여 4년간 연평균 16.2%의 증가율을 보였다. 정부총예산 및 복지부예산에 대비한 사회복지시설예산의 연도별 추이를 보면 <표 3>에서 나타난 바와 같이 정부총예산대비 복지부 예산은 '98년 4.42%에서 2002년 7.31%로 크게 증가하였으나 정부총예산 및 복지부 예산에 대비한 사회복지시설예산은 완만한 증가 또는 감소 등 보합 현상을 보이고 있다.

〈표 2〉 연도별 사회복지시설 지원예산 현황 (단위: 백만원, %)

주: 1) 99년 기능보강사업비는 IMF 때문에 신 증축예산 삭감으로 감소함

2) 2001년 운영비는 시설종사자 2교대 근무제 실시로 크게 증가함

자료: 보건복지부, 사회복지시설 서비스 질 향상을 위한 운영개선 방안

-시민참여 핵심민생개혁 추진과제-, 2001.9.28 p.3 www.mohw.go.kr

〈표 3〉연도별 정부총예산 대 사회복지시설예산 현황 단위: 백만원, %

자료: 1. 정부총예산 및 복지부예산은 www.mohw.go.kr/index-mohw.html

2. 사회복지시설운영 현황과 문제점

가. 사회복지시설의 조직관리

사회복지시설은 지역사회를 중심으로 각종 사회복지서비스를 수행하기 위해서 조직의 바람직한 관리가 필요하다. 사회복지시설은 크게 지역사회에서 주민을 대상으로 직접적으로 서비스하는 사회복지관, 노인종합복지관, 장애인복지관 등 이용시설과 지역사회의 가정에서 보호를 받을 수 없는 대상자를 시설에 입소시켜 서비스를 하는 거주시설(또는 생활시설)로 구분할 수 있다.

사회복지관과 같은 이용시설의 조직은 관계 운영 규정에 의하면 규모에 따라 부→과→담당→직원 등 부서별 조직으로 구성하도록 되어있고 사업특성상 필요하다고 인정될 때에는 이사회의 의결을 거쳐 정원의 범위 내에서 업무 분장을 조정할 수 있도록 규정하고 있으므로 이용시설의 특성에 따라 적절하게 조정·운영할 수 있다. 거주시설의 경우는 근무직원수가 적은 관계로 부서별 조직운영이 어려운 면도 있겠지만 대부분의 거주시설은 직종별로 구성되어 조직운영 및 서비스 실시에 여러 가지 문제점이 제기되고 있다.

사회복지관계법령에 의거 각 사회복지생활시설에는 원장 1인, 사무국장 1인, 의사 또는 촉탁의 1인, 간호사 1인 이상, 물리치료사 1인, 영양사 1인, 조리원 1인, 위생원 1인은 공통적인 구성이고 Client들과 직접 서비스를 제공하는 직원(생활지도과장)들이 노인시설 일부와 아동복지시설 일부 및 장애인시설에 배치되어 있으며, 그리고 100명이 넘는 시설의 경우 사무원 1명을 둔다. 그리고 법적 제도상에는 시설관리인을 두도록 하고 있으나 실제로 지원되지는 않고 있다.

이러한 직원들로 구성된 조직의 체계는 직종별로 분산됨으로서 각종 프로그램 진행 및 생활자들에 대한 일상생활 및 건강관리, 재활에 따른 물리치료 등의 사업이 개별적으로 실시됨으로서 각 직종간에 팀웍체계가 정비되지 않는 실정이다. 특히 전문직원의 부족현상은 시설 종사자들의 과중한 업무분담과 개별적인 업무영역 수행에 따른 전문성의 결여를 초래하게 된다. 이용시설은 개별 법 또는 관련 주무부처의 지침으로 다양하게 조직과 정원을 규정하고 있으나 경로당 등의 경우에는 정부의 인건비 지원이 없어 민간자율조직에 의존하여 운영되고 있는 실정이다.

나. 사회복지시설의 인력관리

1998.7.16 사회복지사업법 시행령 전문개정·공포에서 종래 법인 또는 시설은 종사자 총수의 1/3 이상을 사회복지사로 채용하도록 하였던 의무규정을 사회복지프로그램의 개발 및 운영, 시설입소자의 생활지도, 사회복지를 필요로 하는 사람에 대한 상담업무에 종사하는 자를 사회복지사로 채용케 개정함으로서 사회복지사의 전문성을 명확히 발휘할 수 있도록 하였다.

그리고 시설종사자들의 처우개선을 위한 요구는 단순히 이들의 생존권에만 관련된 것이 아니라 사회복지서비스의 질 개선과 사회문제의 해결에 보다 중요한 함의를 갖고 있으나 시설종사자들에 대한 처우 및 근무환경이 열악한 실정이다. 사회복지시설지원인건비 국고보조기준에 의하면 <표 4>에서 보는 바와 같이 각 직종별 1호봉을 기준으로 할 때 '98년 이후 2002년까지 4년간 연평균 증가율이 3.8%에서 6.6%에 이르고 있다. 이는 재정적인 문제와 관련되기 때문에 IMF 등으로 큰 폭의 개선을 하는데는 한계가 있었음을 볼 수 있다.

그리고 사회복지시설종사자의 보수를 여러 직종과 비교하여 그 열악함을 많은 연구자들이 제시하고 있는 것은 주지의 사실이다. 여기에서는 2001년도 산업별 상용종업원 월평균 임금과 보건 및 사회복지사업 종사자의 임금을 비교하면 <표 5>에서 보는바와 같이 전체 산업의 98.9% 수준에 이르고 있으나 이것은 보건사업부문의 임금이 높기 때문으로 생각된다. 강혜규외의 조사에 의한 2001년도 사회복지시설 종사자의 연봉금액을 전 산업 임금총액에 대비해 보면 <표 6>에서 나타난 바와 같이 중간관리자는 80.1%, 일선직원은 63.0%, 시설종별 종사자의 보수는 60.1%에서 69.2%수준으로 아주 낮은 수준이다.

〈표 4〉 사회복지시설직원인건비 국고보조기준(1호봉기준)

(단위: 천원, %)

주: 1) 2002년부터 종래의 시설장을 원장으로, 총무를 사무국장으로, 생활지도원을 과장 및 생활복지사로, 보조원을 생활보조원으로, 취사부를 조리원으로,

세탁부를 위생원으로 개명하여 사용함

2) 1998년은 봉급, 수당, 복리후생비로 구분하여 보조하고, 1999년에서 2000년 까지는 통합월보수로 보조금을 지원하고, 2002년은 다시 봉급, 수당 및

복리후생비로 구분하여 지원함

3) 1998년 및 2002년도는 봉급, 수당 및 복리후생비로 구분하여 보조한 금액을 통합하여 계산한 것임

4) 가족수당은 개인에 따라 다름으로 계산에서 제외함

5) ( )내는 연평균 증가율임

자료: 각 연도 사업지침 또는 사업안내서에서 발취 계산한 것임. www.mohw.go.kr

〈표 5〉 2001년도 산업별 상용종업원 월평균 임금 및 근무일수

(단위: 원, %)

자료: 통계청, 한국통계월보, 2002. 7, pp.114-115

<표 6〉 사회복지시설(생활시설) 직위별 시설종별 연봉금액

(단위: 만원, %)

주: 전산업 임금대비는 2001년도 산업별 상용종업원 월 평균 임금액 1,824,826원에 대비한 비율임

자료: 강혜규외, 사회복지인력의 수급분석과 정책과제, 한국보건사회연구원, 2001, p.122

또한 시설 종사자의 근무환경개선을 위한 시책으로 생활시설 종사자에게 2001년부터 양육시설 3세 미만시설(2002년 6세 미만까지 확대), 노인요양시설, 전문요양시설, 장애인생활시설 등에 보육사, 보조원의 2교대를 실시하였으며, 2003년까지는 모든 사회복지생활시설에 확대 지원할 계획이다. 이를 3교대까지 확대하여 시설직원의 근로조건개선에 노력하여야 할 것이다. 그리고 2002년부터 종래의 총무를 사무국장, 생활지도원을 생활지도과장 등으로 직명을 바꾸어 시설직원의 사기앙양을 기하고자 노력하고 있다.

그리고 2002년 업무지침에는 사회복지시설에서 근로기준법 준수사항으로 근로계약서 작성비치, 취업규칙 작성 및 신고, 노사협의회 구성·운영, 여성에 대한 야간 및 휴일근로제한 철저 이행, 연·월차 유급휴가 및 생리휴가실시 홍보 및 권장, 직장내 성희롱 예방교육 등의 준수를 안내하고 있다. 이는 시설직원의 처우 및 근무환경개선에 대단히 중요한 것으로 이의 시행을 위한 정부의 획기적인 재정 지원이 따라야 할 것이다.

또한 2002년부터는 사회복지시설의 조직쇄신과 종사자의 전문화를 기하려는 취지에서 시설종사자 정년제를 실시하고 있으나 퇴직금제도가 보장되지 않은 실정에서 보건복지부장관의 업무지침으로 정년제를 실시하는 것은 바람직하지 않다는 견해를 보이고 있다.

다. 사회복지시설의 재정관리

사회복지시설에서 대부분 현금으로 지급되고 있는 운영자금을 무통장 입금과 신용카드로 지불하게 하여 시설운영의 투명성을 확보하며, 후원금의 자의적인 사용을 막고 시설생활자에 대한 직접지원을 높이기 위해 후원금 집행에 관한 세부규정을 마련하고, 모든 사회복지시설에서 시설운영위원회를 설치·운영하게 하며, 이해관계자가 이사회·운영위원회 회의록 등을 청구시 공개를 의무화하는 등 시설운영의 투명성제고에 노력하고 있다. 그러나 후원금 사용에 대한 규제는 시설에서의 후원금 개발에 저해를 줄 수 있다는 우려의 소리도 있다.

라. 사회복지시설의 거주자관리

시설거주자의 서비스 질 향상을 위한 제도개선의 일환으로 사회복지사업법을 개정하여 사회복지시설평가결과에 따라 시설거주자를 다른 시설로 보내는 경우 시장·군수·구청장은 시설거주자의 권익을 보호하기 위한 조치를 취하도록 하고(사회복지사업법 제43조 및 제38조 제3항) 정신보건법을 개정하여 보건복지장관 또는 시·도지사는 정신요양시설의 장에게 정신질환자의 요양과 사회복귀촉진을 위한 훈련에 지장이 없는 범위안에서 지역주민·사회단체·언론기관 등이 정신요양시설의 운영상황을 파악할 수 있도록 당해 시설의 개방을 요구할 수 있게 하였다.(정신보건법 제10조 제3항) 그리고 2002.2.9 국가인권위원회법 시행을 계기로 사회복지시설을 인권보호 다수인 보호시설에 포함시켜 거주자의 인권존중에 노력하고 있다. 그러나 사회복지시설은 시설운영 전반에 대한 지도 감독을 사회복지전담공무원이 담당하고 있는데 국가인권위원회가 또 하나의 감독기관으로 참여한다는 것은 중복적인 지도 감독을 하는 것으로 인력의 낭비와 시설종사자의 사기를 저하시킨다는 불만이 제기되고 있다.

마. 사회복지시설의 시설관리

사회복지시설의 기능보강사업은 시설거주자에게 양질의 서비스를 제공하기 위한 것으로 시설의 신축, 증축, 개·보수 및 대수선 그리고 장비보강 등이 있다. 이러한 일련의 사항들은 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률에 의하여 이루어지고 있는데 예산계상은 신청주의이기 때문에 정부보조금 지원 시 기능보강사업을 신청한 법인이나 시설에 한해서 배정되고 있어 지리적 여건이나 지역적 상황 등을 고려함이 없이 기능보강사업비가 지원되고 있다. 사회복지시설은 주로 무료시설이 전체시설의 90%를 차지하고 있는데 시설의 지역별 배치가 불균형하게 배치되어 있어 많은 대상자들이 지역사회에서 적절한 서비스를 제공받지 못하고 있다. 특히 기능보강사업비의 배정시 법인이나 시설에 자부담을 부담하게 하는 사례가 빈번한 실정이며, 지방비 50%중 기초자치단체에 25%를 의무적으로 부담시키고 있어 재정자립도가 약한 기초자치단체의 경우 부담이 과중하여 예산계상 신청을 기피하는 경향이 있어 시설의 지역편중현상을 가중시키고 있는 실정이다.

바. 시설평가제도의 실시

1998.8.11 사회복지사업법 시행규칙을 전문 개정·공포하여 보건복지부장관 및 시·도지사는 3년마다 1회 이상 시설에 대한 평가를 실시하며, 시설평가의 기준은 입소정원의 적정성, 종사자의 전문성, 시설의 환경, 시설 거주자에 대한 서비스의 만족도, 기타 시설의 운영개선에 필요한 사항으로 하였다.(사회복지사업법 시행규칙 제27조) 이에 따라 정부는 1999년부터 정신요양시설 및 장애인복지관(95개소)를 시작으로 시설평가를 실시하여 2000년에 아동영아시설, 노인요양시설, 여성복지시설 등 519개소, 2001년에 노인양로시설, 장애인복지시설 등 410개소에 대한 시설평가를 실시함으로써 3년간 전국 1,024개소의 사회복지평가대상시설에 대한 1차 평가가 완료되었다. 시설평가결과 우수시설에 대하여는 성과급, 보조금의 차등지원 등 인센티브를 제공하고, 하위25%의 미흡시설에 대하여는 의무교육을 받게 하는 등 평가의 실효성 확보에 노력하였다.

지난 3년간 시행된 사회복지시설평가는 사회복지시설의 운영자 및 종사자들에게 시설운영 및 서비스개선을 위한 의지와 노력을 기울이게 하는데 크게 기여하였고 사회복지시설간 선의의 경쟁적 분위기 형성으로 복지서비스의 수준이 제고되는 기반을 조성하였으며, 특히 시설평가에는 시설자체에서도 적극적으로 참여하고 발전사항 등을 지도함으로써 교육적 성과를 크게 얻는 등 사회복지시설의 발전을 기하는데 크세 기여하였다고 분석되고 있다.

그러나 사회복지시설 평가제도에 대한 계속적 연구와 효율적인 평가의 실시를 위한 시설평가전담기구가 부재하고 일부에서는 평가표의 미흡, 평가준비에 따른 직원 업무과중, 실시과정과 실시결과에 따른 일부시설의 불만 등 문제점도 있어 그 개선이 요구되고 있다.

Ⅳ. 사회복지시설운영의 개선 방향

본 고에서는 사회복지시설운영의 개선 방향을 시설자체에서 실시해야할 부문과 정부의 정책적 지원에서 해야할 부문으로 나누어 제시해 보고자 한다.

1. 시설자체에서의 개선 방향

가. 능률적인 조직관리

사회복지시설 활동은 공공성을 가지므로 그 목적을 확대하고 발전시키기 위해서 그 조직기구도 안정되지 않으면 안되며, 전문사회사업가가 자기 자신에게 주어진 직무의 범위를 잘 이해하고 그 직무에 관해서 책임을 갖도록 되어야 한다. 집행조직을 체계화하기 위해서는 직무의 배분을 적정화하는 것이 필요하다. 즉 시설활동을 구성하는 각 부분에 대하여 판단을 요하는 직무, 판단을 요하는 직무의 일부와 상례적인 직무, 주로 상례적인 직무에 종사하는 것으로 구분하여, 판단을 요하는 직무는 참모조직으로 하고 그 이외의 직무는 계선 조직으로 하는 조직의 체계화를 기해야 한다.

사회복지시설의 집행조직은 이와 같은 원칙과 조직의 원리를 적용하여 현재 원장을 비롯해서 사무국장, 상담원, 생활복지과장, 보육사, 보조원, 영양사, 의사, 간호사, 직업훈련교사 등 시설종별에 따라 다양하게 직종별로 구성되어 있는 관계로, 권한과 책임이 상부 관리층에 집중되어 있고 업무협조의 부진, 승진기회의 미흡, 부서간의 이동 미흡 등으로 직원의 사기가 저하될 우려가 내재하고 있다고 할 수 있다. 따라서 이러한 점을 개선하기 위해서는 조직기구를 기획부, 총무부, 보육부, 생활지도부, 재활부 등 시설의 목적사업과 관련하여 몇 개의 부 또는 과를 두고, 기획부에는 전문사회복지사를 두어 기획과 조정기능을 담당하는 참모조직으로 하고, 총무부에는 사무원을 배치하여 서무·인사·경리 등의 직무를 담당케 하며, 보육부에는 보육사, 보조원, 영양사를 배치하여 보육과 관련되는 업무를 분담하고, 생활지도부에는 생활지도과장, 상담원 등을 배치하여 인성지도, 학습지도, 생활지도 등의 생활과 관련된 업무를 분담케 하는 등 계선 조직을 체계화하여 현재 개인위주로 업무가 분담되고 권한은 사무국장과 원장에게 집중되어 있는 조직을 개편하여 부서별로 업무를 분담하고 권한과 책임을 각 부서별로 위임·분산함으로써 각 부서간의 업무조정은 물론 승진과 부서간의 이동이 가능케 되도록 하는 등 직원의 사기 진작 및 전문성과 책임성 있는 집행조직으로 개선해야 할 것이다. 특히 사회복지시설 조직은 자체적으로 조직에 관한 규정을 제정하여 운영되어야 한다.

나. 합리적인 인사관리

사회복지시설의 목적달성을 위하여 인적자원을 최대한 활용하기 위한 인사관리는 대단히 중요한 관리활동이라 할 수 있다. 즉 사회복지시설은 종사하는 직원의 역할이 대단히 크고 사업의 성패는 직원의 활동여하에 달려있다고 해도 과언이 아니다. 직원들이 가지고 있는 능력을 최대한으로 활용하는 것이 인사관리의 목적이다. 따라서 직원에 대한 인사관리의 여하에 따라 사업의 성과에 영향을 크게 미친다.

우리 나라의 사회복지시설 특히 거주시설은 조직의 규모·예산 등이 빈약하여 합리적인 인사관리에 어려운 점이 없지 않으며, 임용, 능력개발, 보수, 복리후생, 사기 진작, 인간관계관리 등 여러 면에서 미흡한 실정이다.

인사관리에 있어서는 먼저 인사복무에 관한 규정, 급여규정이 내부적으로 확립되어 있어야 한다. 원장의 임면에 관한 권한을 비영리법인의 이사회를 거쳐 대표이사가 시행하는 것이 명확히 규정되어야 한다. 또한 원장 이외의 직원 임면을 대표 이사에게 줄 것인가, 인사위원회를 거쳐 시설원장에게 줄 것인가를 정해야 한다. 이것은 직원의 임면이 공정하고 정당하게 이루어진다는 것을 인식시킴으로서 직원의 사기를 높이고 근무의욕을 진작시킬 수 있다.

특히 사회복지시설에서는 직원을 적절한 사람으로 채용해야 하며, 그 모집·선발·임용의 과정이 공개적이고 투명성 있게 이루어져야 한다. 또한 담당하는 직무에 관련한 지식과 기술을 증진시키며, 시설이용자에게 보다 효과적인 서비스를 제공할 수 있도록 하기 위해 직원능력개발에 노력해야 한다. 즉 능력개발은 지식과 기술의 향상 및 전문적 태도의 심화를 위한 기회를 제공할 뿐만 아니라 기관의 효과성을 직접적·간접적으로 향상시킨다. 능력개발의 방법은 신입직원훈련, 지도감독, 자체훈련, 시설 외의 국내외 교육훈련, 정책입안에의 직원참여, 적절한 최신의 작업설비, 지역사회자원의 활용 등을 통해서 개발할 수 있다.

또한 직원이 참여하는 서비스 및 프로그램 관련회의를 정기적으로 개최하여 직무능력을 향상시키는데 노력하고 필요에 따라서는 모든 직원이 참여하는 업무회의를 체계적이고 정기적으로 개최하여 직원의 능력개발에 기여토록 해야 할 것이다. 그리고 보수, 복무관리, 복지후생, 인간관계관리, 직원활동평가 등을 통해 직원의 사기 진작·근무능력향상 등에 노력해야 한다

다. 재무관리의 투명성 확보

재무관리란 시설의 재원을 합리적으로 동원·배분하고 이를 효율적으로 관리·사용하는 활동을 의미한다. 이러한 점에서 사회복지시설에 있어서 재무관리는 서비스의 양과 질의 향상을 좌우하는 중요한 의미를 가진다. 따라서 재정관리는 사회복지관계법령과 사회복지법인 재무회계규칙에 의거 관리되고 관련 정보시스템을 활용하여야 할 것이다.

예산의 편성에 있어서는 1회계연도의 모든 수입은 세입으로, 모든 지출은 세출로 하며, 세입·세출예산과목 해소에 따라 예산내용과 산출기초는 명백하게 표기하고 세입과 세출은 건전한 내용으로 균형을 유지하여야 한다. 특히 예산편성은 연간 사업계획에 따라 프로그램진행을 위한 예산이 적절하게 편성 되도록 노력하여야 한다. 또한 세입예산의 집행에 있어서는 특별한 경우를 제외하고는 세입예산에 계상된 금액의 제한을 받지 아니하나 세출예산을 집행할 때는 예산에 표시된 목적과 금액의 범위 내에서 지출하여야하는 제한을 받는다. 예산을 집행하는데 있어서 예정된 계획성과를 얻지 못하거나 또는 얻지 못할 것이 예상될 때, 또는 경제사정의 변동 등으로 인하여 계획을 변경하지 않으면 안될 사정에 직면할 때에는 예산에서 확정된 세입·세출 계획이 그대로 시행될 수 없다. 이를 경우 예산의 전용, 세출예산의 이월, 계속비, 예비비 제도 등에 의하여 신축성 있게 운용할 수 있다.

시설의 운영경비 등의 지출은 반드시 예산의 편성에 따라 지출하여야 하고 연중 현금액은 출납대장과 항상 일치하도록 관리하여야 한다. 또한 모든 운영비는 금융기관 등에 예치하여야 하고 지출은 상용의 경비 또는 소액의 경비지출을 제외하고는 금융기관의 수표로 행하거나 무통장 입금으로 하여야 한다. 아울러 운영비의 유효 적절한 관리와 정확한 예산집행을 위하여 지정서식을 활용하고 필요한 대장을 비치 관리하여야 한다.

라. 거주자서비스의 질 향상

사회복지시설은 관계법령에 의거 건강관리, 급식위생, 생활지도, 직업훈련 등 거주자의 서비스 질 향상에 노력하여야 한다. 먼저 입소자가 위탁되면 입소초기에 적응을 돕기 위한 프로그램을 마련하여 관리하고 한편으로 입소자의 가족 및 연고자 조회를 실시하여 가족 및 연고자가 있을 경우 입·퇴소여부를 협의하여 처리하여야 한다.

그리고 시설거주자의 퇴소에 따른 퇴소준비 프로그램(가정적응, 사회적응, 타시설적응 프로그램)을 개발하여 체계적으로 시행하고 그 기록을 보관하여야 한다. 또한 대상에 따라서는 퇴소 후 기초생활에 필요한 물품이나 금전, 주거지 등을 마련하여 자립할 수 있는 지원을 해 주는데 노력하여야 한다. 그리고 대상자에 따라 퇴소후 사후관리가 필요한 경우는 연락체계를 갖추고 관계유지를 통한 사후지도를 계속하는 것이 바람직하다.

또한 시설에 거주자의 건강관리를 담당하는 책임자를 두고 의사·간호사 그 밖의 자격 있는 자가 항상 그 임무를 수행하여야 하며, 시설에 입소하는 자에 대하여는 반드시 건강진단을 실시하여야 하고 거주자는 연 1회 이상의 건강진단을 실시하여야 한다. 그리고 전염병의 예방을 위한 예방 접종을 실시하는 등 질병관리에 만전을 기해야 하며, 거주자의 정서적 건강관리에도 노력하여야 한다.

거주자가 필요한 영양을 섭취할 수 있는 식단을 작성하여 급식을 하여야 하며, 특히 식품보관을 위생적으로 관리하고 음식준비도 청결하게 하고 식당 및 주방의 소독을 정기적으로 실시하고 위생상태를 청결하게 하여야 한다. 또한 입소자가 일상생활에 있어서 좋은 습관을 가지고 사회생활에 쉽게 적응을 하도록 모든 기회를 통하여 생활지도를 하여야 하며, 자립 또는 재활이 가능한 자에게는 직업훈련 또는 직업보도를 실시하여야 한다. 직업훈련 및 직업보도를 할 경우 근로시간이 1일 8시간, 1주당 44시간을 초과하지 않도록 하여야 한다.

거주자의 성별, 연령별, 직업별 특성 등을 고려하여 수시로 거주자와 면담을 하거나 관찰·지도를 하며, 특이사항은 기록·유지하여 보호의 경과에 따라 귀가조치 또는 다른 사회복지시설로의 전원 등 필요한 조치를 하여야 한다. 또한 사회복지시설에 지나치게 장기간 수용하여 재활의욕과 사회적응이 저해되지 않도록 하며, 가족 및 친지 등을 통한 상담을 실시하여 가족관계가 원만히 유지될 수 있도록 조정하는데 노력하여야 한다.

그리고 거주자의 특성에 따른 전문적 상담프로그램을 개발하여 실시하고 그 결과에 대한 평가를 실시하여야 한다. 전문적 프로그램으로 정서적 프로그램(예체능, 오락, 레크리에이션), 인지적 발달 프로그램(컴퓨터, 학습프로그램), 사회성 개발 프로그램(시장보기, 여행, 클럽활동 등), 성교육·상담프로그램(성교육강사 초빙교육), 가족관계유지·복귀 프로그램(가족상담, 가족면회 등), 선도 프로그램(교정을 위한 봉사프로그램 등), 자립지원프로그램(직업훈련, 학원 보내기 등) 등을 개발·실시하고 그 기록을 유지·관리하여 거주자의 서비스 질 향상에 노력하여야 한다.

마. 시설관리의 생활화

사회복지시설은 관계법령에 의거 시설의 종류별 규모에 맞는 시설면적과 부지면적을 확보하고 시설의 설치기준에 맞는 입지조건, 구조 및 설비( 거실, 사무실, 의무실, 상담실, 도서실 및 오락실, 조리실, 목욕실, 세탁장, 건조장, 화장실, 급·배수시설, 비상재해대비시설)을 갖추고 시설별 필요한 설비를 관계법령에 의한 설치기준에 맞는 입지조건과 구조 및 설비를 갖추어야 한다.

특히 안전사고 예방을 위하여 유리문과 창문에 가능한 안전유리를 사용하고 전기콘센트는 안전덮개로 덮으며, 창문에는 방충망을 설치하는 것이 바람직하며, 비상재해대비시설로서 소화용 기구 등 비상재해에 대비한 시설과 설비를 갖추고 수시로 점검하여야 한다. 그리고 비상재해대비를 위한 훈련계획을 수립하여 실시하고 건물의 안전검사 및 위해 설비 방치여부를 정기적으로 점검하고 그 기록을 보관하여야 한다. 또한 재해에 대비하여 산재보험, 화재보험(시설 및 비품), 상해보험 등에 가입하여야 한다.

그리고 거주자들이 쾌적하고 안전하게 문화적인 생활을 유지할 수 있도록 시설 내·외부를 청결하게 관리하고 전화사용, TV시청, 라디오청취 등 문화복지시설이용의 편의성과 자율성을 보장하며 쾌적하고 온화한 가정분위기 조성에 노력하여야 한다.

바. 업무과정에서 자체평가 실시

사회복지시설평가는 평가 그 자체가 목적이 아니며, 책임을 묻는 감사와도 구별되는 것으로 이는 그 과정을 통하여 시설운영을 개선하고 이용자에 대한 서비스 질을 높이는 수단으로서 평가대상자가 능동적으로 평가과정에 참여하여 평가과정 속에서 평가대상자 스스로가 자신이 속한 시설의 문제점을 객관적으로 인식하고 개선의 노력을 기울일 수 있도록 하는데 있다. 즉 시설의 운영결과에 대하여 시설평가를 통해 파악하고 잘된 점은 계속 발전시키고 잘 못된 점은 개선을 위해 노력하는 과정이 되어야 한다.

사회복지시설평가는 일시적인 준비로 좋은 평가를 얻을 수 있는 것이 아니며, 평상시의 모든 업무수행에 대한 결과를 평가하는 것이기 때문에 시설운영과정이 평상시에 합리적이고 효율적이어야 하는 것이 중요하다. 그리고 시설평가는 思辨의 論理 즉 말로서 하는 것이 아니고 실증적인 자료를 바탕으로 하기 때문에 평상시에 사회복지시설의 운영과정이 관계법령·지침·자체규정 등을 기초로 실시되고 그 모든 과정이 기록으로 남겨져 업무의 실행과정을 파악할 수 있도록 되어야 한다. 정부가 실시하는 평가방법을 보면 미리 시설평가표를 시설에 배부하여 시설에서 자체적으로 평가를 실시하고 평가보고서를 작성·보고케 한 후 평가팀이 자체평가보고서를 중심으로 현장에 임하여 시설관찰, 사업현황파악, 면담(원장, 직원, 시설거주자 등) 등 확인에 초점을 두어 평가를 하며, 가장 중요한 것은 각 종 기록이 기초가 되고 있다. 이러한 점에서 시설평가는 시설자체평가가 대단히 중요하다고 할 수 있다.

2. 정부의 사회복지시설에 대한 지원정책의 개선 방향

가. 제도적 개선

정부의 사회복지시설에 대한 제도적 개선은 거주자의 서비스 질 향상과 종사자의 전문성확보, 기타 운영관리의 개선 등 시설운영의 효율성 제고를 위해 이루어져야 한다.

첫째 거주자의 서비스 질 향상과 관련되는 것으로 시설평가결과에 따른 시설선택은 이미 사회복지사업법 일부 개정에서 실시가 가능하나 거주자에게 보다 실질적인 시설선택권을 주기 위해서는 바우처 제도의 도입도 연구 검토되어야 할 것이다.

둘째 종사자의 전문성 향상을 위해서는 ① 간호사, 물리치료사, 영양사 등의 전문직에 대한 유사경력의 인정범위를 대폭 확대하여야 하며, ② 최고호봉 30호봉 상한제를 폐지하여 장기근무자의 사기를 진작시키며, ③ 사회복지시설종사자의 퇴직금제도를 사립학교교직원연금과 같은 사회복지시설종사자연금제도를 직역연금제도로 발전시키는 방안도 연구 검토되어야 할 것이다.

④ 사회복지시설종사자의 신분보장을 확립하여 근무의 능율성을 높이기 위해 복무, 보수, 정년, 퇴직금 등에 관한 사항을 사회복지사업법에 규정하는 방안을 연구 검토하여야할 것이다. ⑤ 사회복지시설의 보조금에 대한 기초자치단체 부담금을 광역지방자치단체의 부담으로 전환하여 기초자치단체의 재정빈곤으로 인한 시설기능보강사업비 배정의 배제 등에 따른 시설설치 불균형 상태를 시정하여야할 것이다.

셋째는 기타 시설운영관리의 개선을 위해서 ① 사회복지법인 재무회계규칙을 개정하여 예산의 전용 등 시설의 예산사용에 대한 자율권을 확대하여야 하며, ② 사회복지시설의 지도 감독기관별 주기를 조정하거나 가능한 지도 감독체제를 일원화하여야할 것이다. 특히 인권위원회법에 다수인 보호시설로 포함된 생활시설을 여기에서 제외하고 사회복지전담공무원에 의한 지도감독으로 인권보장과 서비스 질 향상을 도모해야할 것이다. ③ 부실한 운영법인이나 시설에 대한 강력한 제도적 조치로 전체 사회복지시설에로의 오염을 방지하고 일반 국민들의 사회복지시설에 대한 신뢰성을 높이는데 노력하여야할 것이다.

나. 재정지원의 확대

사회복지시설에 지원되는 시설운영비, 인건비, 시설기능보강사업비, 기타 보조금 등 정부의 재정지원정책은 시설운영에 있어서 중요한 열쇠가 되고 있으므로 재정지원의 획기적인 확대가 있어야할 것이다.

첫째 시설운영비지원은 시설당 일정액의 기본운영비를 책정하고 여기에 더하여 거주자의 인원가중치비율을 적용하여 운영비를 산정 지원하는 방법을 채택하여 거주자가 많은 시설에 유리한 지원방법을 시정하는데 노력하여야할 것이다. 그리고 운영비(인건비, 시설운영비, 생계비) + 사업비로 하는 통합예산지원제의 도입도 연구 검토해 보아야할 것이다.

둘째 사회복지시설종사자의 인건비보조는 기본급을 공무원보수수준으로 상향 조정하고 보수 인상율의 적용기준도 매년 공무원 보수 인상율과 같은 수준으로 적용하며, 각종 수당과 근로기준법에 의한 연장근무, 야간근무, 공휴일근무수당 등을 확보하여 지원해야할 것이다. 그리고 '94년부터 퇴직금제도가 실시됨에 따른 '94년 이전 근무경력에 대한 퇴직적립금의 정부지원도 고려되어야할 것이다.

셋째 기능보강사업비의 지원은 지역별 인구수를 고려하여 이용자수요를 반영한 지원을 함으로서 특정지역 편중지원을 방지하여야하며, 기능보강사업비에 대한 법인 또는 시설의 자부담도 추가 공사 시에만 적용하여야할 것이다. 특히 시설종별에 따라 기능보강사업비가 다르게 지원되는 것을 시정하여야할 것이다.

다. 시설평가제도의 개선

시설평가제도의 개선을 위한 평가기구의 독립설치, 전문평가요원의 양성, 상대평가실시에 따른 인센티브 제공확대 및 인센티브 제공확대가 어려우면 인증제도로의 전환, 평가실시상의 신뢰도 확립 등의 연구·개선이 중요과제로 요청되고 있다.

Ⅴ. 맺는 말

앞에서 언급한 바와 같이 21세기를 맞이하여 모든 분야에서 변화를 모색하고 있으며, 그 변화의 필요성을 사회복지분야에서도 피부로 느끼고 있는 것 같다. 즉 지금까지의 시설운영방식으로는 국민이 요구하는 서비스의 질을 향상시키기에는 힘들다는 것을 느끼고 최근 몇 년간 사회복지시설분야에서도 많은 변화를 보이고 있다. 그러나 아직도 변화의 시작에 지나지 않는다. 우리는 지금 새로운 각오로 사회복지시설 거주자의 서비스 질 향상을 위해 시설운영방법의 변화를 모색하는 창의적인 노력이 절실히 요청되는 때이다. 따라서 시설거주자의 건강과 안전이 보장되고 인권과 자율성이 보장되는 가운데 질 높은 삶을 영위할 수 있도록 시설거주자의 서비스를 담당하는 사회복지시설종사자의 부단한 개선의 노력과 정부의 재정적 지원 및 제도적 개선 등 적극적인 정책적 지원을 위한 노력이 있어야할 것이다.

<참고문헌>

1. 강혜규외, 사회복지인력의 수급분석과 정책과제, 한국보건사회연구원, 2001

2. 김미숙외, 미신고사회복지시설의 실태분석과 개선방안, 한국보건사회연구원, 2001

3. 김영종,「사회복지현장근무자 처우개선 : 쟁점과 전략」, 정책토론회자료,

한국사회복지협의회, 2002

4. 변재관외, 2000년 사회복지시설평가(Ⅰ), 한국보건사회연구원, 2001

5. 이정호,「사회복지시설의 현 단계와 발전방안」, 2002 현장 사회복지세미나 자료, 한국현장사회복지사회, 2002

6. ______,「사회복지시설체계·제도의 개편에 관한 연구」,사회복지시설연구 제2집, 한국사회복지시설 연구회, 2000

7. , 사회복지기관의 이해, 훈련교재, 국립보건원보건복지연수부, 2002

8. , 비영리법인조직 및 인사관리지도, 훈련교재, 국립보건원, 2002

9. , 아동복지시설의 운영관리, 훈련교재, 국립보건원보건복지연수부, 2000,

10.최재성외, 사회복지시설이용권제도 모형개발, 연세대학교 사회복지연구소, 2000.8.

11. 보건사회부, 1994년도 보육사업지침, 1994

12. __________, 노인보건복지사업지침 및 안내, 1997-2002

13. _________, 미신고복지시설 종합관리대책 추진지침, 2002. 6.

14. _________, 사회복지시설종사자 2교대제 추진지침, 2001. 2.

15. _________, 보건사회통계연보, 2001

16. _________, 사회복지시설 서비스질 향상을 위한 운영개선방안

- 시민참여 핵심민생개혁 추진과제, 2001. 9. 28.

17. 통계청, 한국통계월보, 2002. 7.

18. 한국사회복지시설연구회, 창립3주년기념세미나자료, 2002. 12. 7

19. http://www.mohw.go.kr/

20. http://www.moleg.go.kr/

설동훈 / 서울대학교 사회발전연구소, 사회학

1. 외국인노동자 현황

2000년 7월말 국내 외국인노동자 수는 258,866명이었다. 그것은 국내 전체취업자의 약 1.2%, 임금근로자의 약 1.9%, 5인 이상 사업장 상시노동자의 3.6%에 해당한다. <표 1>에서외국인노동자의 체류자격별 구성을 보면, 그들의 중 5.6%는 전문기술인력이고, 2.9%는 연수취업자이며, 30.0%는 연수생이고, 나머지 64.1%는 불법체류자다. 국내 외국인력의 94.4%는 단순기능직 노동자인데, 그 중 출입국관리법령 상 취업이 가능한 체류자격을 갖고 있는 사람은 2.9%에 불과하고, 나머지 91.5%는 편법 또는 불법으로 취업하고 있다. 이처럼 편법 내지 불법이 외국인력의 대다수를 차지하는 현상은, <표 2>에 제시된 것처럼, 외국인력이 국내에 들어오기 시작한 1987년 무렵 이후 지금까지 지속되고 있다.

<표 1> 국내 외국인노동자 수, 2000년 7월

이처럼 비정상적 외국인력구조를 갖게 된 원인은 단순기능직 외국인노동자를 실제로 사용하면서도 형식적으로는 그러지 않는 것처럼 위장해온 외국인력정책에 있다. 한국의 단순기능직 외국인력 정책의 근간(根幹)은 '외국인 산업연수제도'와 그것을 다소 변형한 '체류자격변경허가제도'(일명 연수취업제도)라 할 수 있다. 지금까지 한국정부는 외국인력을 [근로기준법] 상의 '근로자'가 아니라 '연수생'으로 받아들임으로써 노동시장을 개방하지 않는 것처럼 위장하는, 손바닥으로 자기 눈만 가리는 행위를 해 왔다.
그러나 정부 스스로 '연수생'을 외국인력 통계에 포함시켰으며, 종종 '인력난 완화를 위한 연수생'이라는 표현을 하는 등 현행인력정책이 편법임을 자인하여 왔다. 또 대법원은 판례를 통해 미등록 외국인노동자에게는 '근로자' 자격을 인정하였고, 산업연수생도 '근로자성'을 인정하고 있다.

<표 2> 체류자격별 외국인노동자 수, 1987∼2000년

2. 현행 외국인력 정책의 문제점

현행 단순기능직 외국인력 정책의 근간인 외국인 연수취업제도는 다음 세 가지 문제점을 가진다.

(1) 비정상이 정상이 되는 역설을 초래한 제도

첫째, 연수제도는 비정상이 정상이 되는 역설을 초래하였다. 한국에서는 불법체류 취업자 수가 연수생을 포함한 합법체류 취업자 수보다 훨씬 많고, 불법체류 취업자가 합법적인 연수생보다 높은 임금을 받는다. 불법체류자가 외국인력의 60% 이상이라는 점은 기형적 현상이다. 이러한 사실은 생산기능직 외국인력이 유입된 1980년대 후반부터 줄곧 지속되어 왔다. 불법체류자 비율이 매우 높은 것으로 알려진 일본의 1996년 불법체류자 비율은 43.4%였다. 한국은 일본보다 무려 20%포인트 가량 높다.
일견 산업기술연수제도는 불법체류자 수의 증가와 무관한 듯 보인다. 2000년 3월 기준 불법체류자 중 사업체 이탈 연수생의 비중은 20.1%에 불과하기 때문이다. 달리 말해 불법체류자의 79.9%는 관광이나 방문 명목으로 입국하여 규정된 체류기간을 초과하여 머무르면서 취업하고 있는 사람들이다. 그러나 산업기술연수제도의 도입 취지에 '불법체류자 대체'가 있었다는 점을 고려하면 사정이 달라진다. 중소기업협동조합중앙회를 통해 수많은 연수생을 도입하였음에도 불구하고 불법체류자가 감소하기보다는 오히려 급증하였다는 점은 연수제도의 실패를 말해준다.
한편, 한국에서는 불법체류자가 연수생보다 높은 임금을 받는다. 연수제도가 처음 실시될 때 이미 한국에는 수많은 불법체류자가 있었다. 당시 연수생의 기본급은 200∼260달러로, 불법체류자의 임금수준의 절반 내지 삼분의 일 수준에 불과하였다. 더욱이 정부는 중소제조업체에 취업 중인 불법체류자를 묵인하였다. 임금격차가 매우 크고, 불법체류자가 되더라도 위험부담이 별로 크지 않다는 사실이 알려지면서 연수생들의 연수업체 이탈이 속출하였다. 중소기업협동조합중앙회를 통해 연수생을 대량 도입한 첫 해인 1994년에는 산업기술연수생의 73.0%가 사업체를 이탈하였다.

(2) 외국인노동자 인권침해를 유발하는 제도

둘째, 극소수 사례이기는 하지만, 연수생에 대한 차별임금을 핵심으로 하고 있는 산업기술연수제도는 국내 기업 관리자의 인권유린을 조장하였다. 연수생의 사업체 이탈을 막으려는 연수업체의 노력은 두 방향으로 전개되었다. 한 가지는 기업이 감시·감독을 강화하는 방법이다. 일과 후 또는 휴일 외출을 통제하고, 한국인 감시자를 붙여두거나, 심지어 숙소 문을 밖에서 걸어 잠그는 일까지 발생하였다. 감시, 신분증 압류, 강제적립금, 임금체불 등의 각종 비인간적 방법이 사업체 이탈을 방지하기 위하여 동원되었다. 또 이탈한 연수생을 찾은 관리자들의 폭언·폭행 사례가 잇따랐다. 2000년 3월 외국인노동자대책협의회가 간행한 {외국인 산업기술연수생 인권백서}는 연수제도와 관련된 인권침해 사례를 보고하고 있다. 결국 산업기술연수제도는 '현대판 노예제도'라는 오명을 듣게 되었다. 달리 말해, 잘못된 제도 때문에 선량한 한국인 기업가와 관리자가 노예감독자로 전락한 것이다.

<표 3> 사업체를 이탈한 산업기술연수생 수와 비율, 1994∼2000년

다른 한 가지는 기업이 자발적으로 임금수준을 올려주는 것이다. 대부분의 기업주는 연수생이 사업체를 이탈하는 것을 방지하기 위하여 불법체류자의 임금수준에 근접할 정도로 임금을 올려주었다. 불법체류자의 임금수준은 같은 기업에 근무하는 한국인 신참 노동자와 비슷하다. 이는 1999년 중소기업청의 '산업연수생 및 연수업체 실태조사' 결과에서도 확인된다. 연수생은 대부분 미숙련자로 평균 노동생산성이 내국인력의 87.4%인데, 임금은 내국인의 79.3%인 60만 9천 원을 수령하고 있다. 노동생산성과 숙소·식사를 제공받는다는 점을 고려하면, 상당수 연수생은 내국인과 동등한 대우를 받고 있다.

(3) 표리부동한 제도

셋째, 연수제도는 명분과 실제가 일치하지  않는 표리부동(表裏不同)한 제도다. 연수취업제도는 2년간 연수를 거친 자 중 소정의 필기시험에 합격한 자에게 1년간 근로자 체류자격을 부여한다. 연수취업제도의 취지는 기능과 의사소통을 배우는 동안 연수생으로 대우하고, 그 이후에 정식 근로자로 대우하는 것이다. 그런데 연수생은 본국에서 7일, 국내에서 3일 도합 10일에 불과한 비실무연수(off-the-job training)를 받고, 2년간 현장에서 실무연수(on-the-job training)를 받는다.

<표 4> 외국인 비실무연수 내용, 2000년

결정적 문제점은 그들의 대다수가 연수는 받지 않고 근로만 제공하고 있다는 점이다. 한국의 출입국관리법령에 외국인 산업연수생 관련 규정이 있기는 하지만, 그것은 산업연수의 근거 규정이지, 기업이 연수생에게 '연수'를 실시하지 않고 '근로'를 시키는 것을 합리화하는 규정이 아니다.
연수취업제도의 모델은 일본의 기능실습제도다. 일본의 기능실습제도는 연수제도가 근로자를 연수생의 형태로 편법 도입한다는 비난을 받자 도입한 제도다. 그것은 1년 연수(4개월 비실무연수 + 8개월 실무연수)와 2년 기능실습으로 구성된다. 1년 연수기간 중 연수가 강화된 것이 특징이다. 또 일본의 연수생과 기능실습생 수는 한국보다 훨씬 적다. 1996년 일본의 연수생 수는 20,883명, 기능실습생 수는 8,624명이었다. 일본의 외국인노동자 65만 명 중 '연수생과 기능실습생'이 차지하는 비율을 계산하면 4.5%에 불과하다. 1996년 한국의 연수생 수는 같은 해 일본의 연수생 수의 세 배 이상이고, 연수생과 연수취업자를 합한 것의 두 배가 넘는다. 한국이 일본보다 저개발국에 기술을 더 많이 이전하고 있다는 낯뜨거운 결론이 도출된다. 이러한 사실은 일본의 기능실습제도와 한국의 연수취업제도는 서로 다른 기능을 수행하고 있음을 의미한다.
한 가지 주목할 만한 사실은 1993년 4월 일본 정부가 연수제도를 수정하여 '외국인 기능실습제도'를 실시하였음에도 불구하고, 한국 정부는 1993년 11월 중소기업협동조합중앙회를 통해 외국인 산업기술연수제도를 확대 실시하는 결정을 내렸다는 점이다. 일본에서 많은 문제점을 안고 있는 것으로 판명된 제도를 한국 정부는 사용자에게 일방적으로 유리한 형태로 변형하여 실시함으로써 '후진성의 이점'을 살릴 수 있는 기회를 스스로 저버렸다.
그럼에도 불구하고 연수취업제도는 겉으로만 고수해 온 '생산기능직 외국인력 수입금지'를 명실공히 포기하였다는 점에서 의미 있다. 그러나 연수생이 취업하는 일자리가 대부분 단순직종인데 2년 간의 연수가 왜 필요한지를 합리화하기 어렵다. 2년간 연수를 한 후 그들이 '숙련 외국인력'이 되었다고 간주하는 것은 너무 궁색한 변명이다.

3. 문제점의 해결 방향

(1) 실사구시에 입각한 정책수립

연수취업제도의 문제점을 극복하기 위해서는 실사구시(實事求是)에 입각한 외국인력 정책의 전환이 우선적으로 요구된다. 국제사회는 산업기술연수제도를 한국의 '미숙련 외국인력' 수입제도로 인정하고 있다. 1991년 산업기술연수제도 실시로 '단순노동자 수입 금지 원칙'은 이미 파기된 것으로 보아야 한다. 그러므로 한국이 단순 외국인력 수입을 회피하기 위하여 연수취업제도를 고수해야 한다는 주장은 궤변이다. 즉 개선대책의 기조는 닫혀진 노동시장을 개방하는 것이 아니라, 연수생이라는 편법적 외국인력을 근로자로 정당하게 수입하며, 동시에 통제불가능 상태에 있는 불법체류노동자를 정부가 체계적으로 관리할 수 있는 방안을 마련하는 데 있다.

(2) 불법체류자 문제의 해결

고용허가제는 근로를 행하는 자에게 처음부터 근로자 체류자격을 부여하는 방식이다. 그러나 이 제도를 실시하면 모든 문제가 자연스럽게 해결될 것이라는 발상은 매우 위험하다. 그 까닭은 산업기술연수제도의 좌초 배경이 되는 '불법체류자 문제' 때문이다. 중소기업에 취업해 있는 15만 명의 불법체류자를 강력한 단속을 통해 강제 출국시키는 것은 사실상 불가능하다.
현실적으로 가능한 해결책은 기존의 불법체류자를 양성화하여 그들을 정부의 통제 범위 내로 끌어들이는 것이다. 즉 당분간은 외국에서 신규 인력을 도입하는 데 주력하기보다는 '불법체류 취업자를 양성화'하여 그들의 고용관계를 합법화하는 방법이 최선의 대안이다. 그렇게 되면 불법체류자의 취업기회는 현저히 감소할 것이고, 정부의 단속도 효과적으로 가능할 것이다.

(3) 브로커의 전횡을 막을 수 있는 장치 도입

또 외국인력의 도입 주체를 사용자 단체에서 공공기관으로 바꾸고, 외국인력 규모를 국내 노동시장 상황에 맞추어 관리하는 장치가 필수적이다. 그럼으로써 한편으로는 사용자의 선택의 폭을 넓히고, 다른 한편으로는 송출기관이 얻는 부당한 이익을 제거하여야 한다. 연수생의 사업체 이탈 배경 요인 중 하나가 막대한 브로커 비용이라는 점을 고려하면 이점은 매우 중요하다. 즉 브로커가 갖는 이익을 국내기업과 외국인노동자에게 돌아가도록 만드는 것이 필수적이다.
로널드 버트(Ronald Burt)는 브로커가 활동하는 근거를 '정보'와 '영향력'으로 구분한다. 그의 이론에 입각하면 두 가지 방향의 해결책을 찾을 수 있다. 첫째, 고용정보를 공개한다. 외국인력 수입기구의 인터넷 홈페이지에서 지원서를 배부하고, 수시로 그것을 접수하여, 외국인력 데이터베이스를 구축하여, 그것을 인력수입기구가 상시적으로 관리하는 방식이다. 둘째, 인력송출업체를 거치지 않아도 외국인노동자가 한국에서 취업할 수 있는 길을 터놓아야 한다. 인력송출업체가 노동자 '선발 권한'을 갖고 있으면 '급행료' 형식의 부정이 발생할 것이기 때문이다. 사용자는 외국인력 수입기구가 국내 중소기업의 의견을 반영하여 자료에 가중치를 부여한 다음 컴퓨터를 이용하여 추첨한 4∼5배 수의 취업희망 외국인노동자 명단에서 최종적으로 노동자를 선발한다.

(4) 산업재해와 문화갈등을 줄일 수 있는 장치 마련

한편, 한국에 취업을 희망하는 노동자는 본국에서 한국어 교육, 산업안전 교육, 문화차이의 이해와 적응 교육을 받도록 제도화하여야 한다. 한국어와 한국문화 교육은 산업재해와 문화갈등을 줄일 수 있는 첩경이므로 정말로 중요하다. 구체적으로는 토플(TOEFL)과 비슷한 '국제 한국어 능력 인증시험'을 개발하여 고득점자를 우대하는 방식을 고려할 수도 있다. 이러한 방식은 송출국 정부가 공교육의 교과과정에 한국어를 포함시킬 유인체계로 작용할 것이다.

(5) 외국인노동자와 국내기업에 실익(實益)이 되는 제도

고용허가제를 실시하면 외국인노동자는 내국인과 마찬가지로 노동3권을 갖게 된다. 외국인에게 노동3권을 허용한 대만이나 싱가포르 등의 사례를 보면 외국인노동자의 집단행동은 거의 발생하지 않고 있다. 또 고용계약 연장을 목적으로 한 집단행동 금지를 법률에 명문화하는 방식이 널리 채택되고 있다. 현재 산업기술연수생의 임금수준이 내국인에 근접할 정도라는 점을 고려하여 고용분담금은 물리지 않도록 한다. 고용허가제를 실시하면 송출국의 인력이 무제한으로 들어올 수 있다는 주장은 시장의 수요-공급의 법칙을 가로막을 수 있는 국가의 출입국 관리기능을 무시한 공론에 불과하다.
결국 고용허가제가 도입되어 불법체류자가 거의 사라지면 외국인노동자의 임금수준은 그들의 능력에 걸맞은 수준으로 약간 하향 조정될 것이다. 그렇게 되면 고용허가제로 인해 생기는 이익은 외국인노동자를 고용하는 기업이 향유하게 될 것이고, 그것은 국민경제에도 실익이 된다.
국내 중소기업의 이익과 외국인 노동자의 인권은 본질적으로 상호배타적인 제로섬(zero sum)의 관계가 아니다. 인권은 언제, 어떤 상황에서도 부정할 수 없는 지고의 가치이며 절대성·보편성을 특징으로 한다. 따라서 국내기업의 이익은 인권보호라는 대의 하에서 추구되어야 하고, 또 인권을 침해하는 기업이익의 추구는 제지되어야 한다. 따라서 인권보호를 주장하는 것을 마치 한국의 기업이익, 더 나아가 국가이익에 반하는 것으로 보는 것은 실로 근시안적이고 단순한 사고방식이다.

4. 외국인 고용허가제 실시 방안

(1) 외국인력 정책의 기조

(가) 국내 노동시장 보완성의 원칙(=내국인 우선의 원칙); 입국 이전(☜ 국가 주권)
 - 외국인노동자 수, 직종, 기술수준 등
 - 전문기술직 수입 권장, 생산기능직 수입 자제
 - 실질적으로는 1991년 10월 산업기술연수제도 실시로, 명목상은 1998년 4월 체류자격변경허가제도(연수취업제도) 도입으로 '생산기능직 외국인력 수입 금지 방침'이 완전히 파기됨. 즉 이미 단순기능직 외국인력 시장이 개방되어 있음.
(나) 차별금지의 원칙; 입국 이후(☜ 인권, 노동권)
 - 근로기준법: '국적에 의한 차별 금지'
 - 국제규범(ILO 협약/권고): 외국인노동자 균등대우. 업무수행 능력에 기반.
 - 기회의 평등이지, 결과의 평등이 아님.
 ※ 국내 노동시장을 보호하면서 외국인노동자를 최소한으로 수입하되, 그들이 국내에 입국한 후에는 노동권과 인권을 존중한다.

(2) 새로운 정책의 수립 원칙

(가) [외국인근로자 고용과 관리 및 인권보호를 위한 법률]의 제정
 - 외국인노동자에 대한 차별대우가 만연한 현실을 개혁하기 위해서는 별도의 입법 조치가 필수적이다.
 - 법률은 규제와 보호라는 양날을 지닌 칼과 같다. 외국인근로자 고용법의 주요 내용은 그들의 국내 취업에 관한 절차를 규정하고, 인권 침해를 예방하기 위한 제도적 장치 등이다.
 - 그러나 '보호법'이라는 명칭은 지양하여야 한다. 외국인보호소(한국), 인디언 보호지역(미국), 원주민 보호지역(남아프리카) 등의 용례에서도 보듯이, 보호란 문자적 의미 이외에 '평등하지 못한 존재를 가두어 둔다'는 용례를 갖고 있음에 유의할 필요가 있다.
 - 명칭으로서는 '외국인노동자 고용법' 또는 '외국인노동자 고용 및 관리에 관한 법률' 등이 적합하다.
 - 이 법률을 제정하여야 하는 이유는 편법와 비정상을 그대로 방치해서는 인권유린을 일삼는 야만국이라는 비난에서 벗어날 수 없기 때문이다.

(나) 정부 부처의 유기체적 역할 분담. 법률의 분화.
 - 노동부는 외국인력 수급대책 수립, 고용허가, 외국인노동자 관리, 귀국지도 등 외국인노동자 도입·관리 등을 총괄. 사용자에게 고용허가. 외국인노동자가 중소제조업뿐 아니라 인력부족을 겪고 있는 전산업에 취업하고 있다는 점을 고려하여, 그들의 인력 관리는 노동부가 맡아야 한다. 그리고 국내 노동시장 상황과 연계하는 것이 필수적인데, 그러기 위해서는 고용전산망과 접속되어 있어야 한다.
 - 법무부는 외국인노동자의 입국·체류·출국 사항을 관장. '단순기능취업 사증'(노동허가) 발급. 우리나라는 사증(visa)을 통해 외국인력을 통제하므로 별도의 노동허가증을 발급할 필요가 없다.
 - 산업자원부, 중소기업청은 기업의 단순기능외국인력에 대한 수요 파악

(다) 불법체류 미등록노동자의 양성화와 노동법 적용
 - 산업기술연수제도가 실패한 근본 원인은 불법체류자를 통제하지 못한 데 있다. 불법체류자를 대체하지 못했다. 불법체류자는 상용노동자 수 10인 미만 사업체(전산업)에 주로 취업하고 있었는데, 한동안 연수생을 10인 이상 제조업체에만 배정하였다. 그러니 당연히 연수생으로써 불법체류자를 대체할 수 없었다.
 - 현재 국내에서 '취업'(연수가 아니라)하고 있는 외국인 불법체류자와 산업기술연수생은 모두 근로자로 전환하여야 한다.
 - 그러기 위해서는 사용자와 외국인노동자의 자진 신고를 받아야 한다. 그들 모두에게 '불법체류자 고용과 취업에 관한 벌칙'을 면제하여야 한다. 사면(amnesty)은 이 문제를 해결하기 위한 최선의 대안은 아니라 현실적으로 사용할 수 있는 거의 유일한 해결책임.
 - 노동부는 기존 기업에 '내국인노동자를 구할 수 없었던 근거'를 요구하고, 노동자 보호를 위한 최소한의 요건만 갖추면 '외국인 고용허가'를 발급한다.
 - 법무부 출입국관리국은 사면받은 외국인노동자의 체류와 취업을 합법화하기 위하여 '단순기능취업 사증'(노동허가)을 발급한다. 사증의 유효 기간은 그들의 출국이 실질적으로 가능하도록(교통편 마련, 업계의 사정 고려) 일률적으로 규정하기보다는 여러 유형으로 나누어야 한다. 정부가 이 조항을 번복하지 않도록 면밀한 주의가 필수적임.
 - 제도 실시 몇 년간은 신규 인력 수입 없이(또는 최소한의 인력수입으로), 국내 노동시장에 인력을 공급할 수 있다.
 - 고용허가제도가 실시되면 불법체류자 수가 대폭 감소할 것이고, 그들의 근로조건은 지금보다 훨씬 악화될 것이다. 그들을 고용하는 업주에 대한 처벌(막대한 범칙금)을 강화하여 불법체류자 고용을 억제하여야 한다. 동시에 고용허가제도의 존립 근거를 해칠 수 있는 불법브로커에 대한 강력한 처벌이 병행되어야 한다.
 ※ 출입국관리당국은 '불법체류 외국인노동자'와 '그 고용주'를 지속적으로 강력하게 단속하고, 외국인노동자 노동시장을 교란하는 '불법 브로커'를 엄중히 단속·처벌하여, 외국인력 고용질서를 확립하고 국내 노동자의 일자리와 합법취업자 사용기업을 보호하여야 한다.
 - 그렇지만 불법체류자는 현행처럼 노동법의 적용을 받아야 한다. 그것은 인권 보장이라는 시대 정신에 부합하는 일이다.

(라) 외국인노동자 인권 보장의 제도화
 - 인간으로서 누려야 할 최소한의 권리가 침해되는 일을 예방할 수 있는 노력을 제도화하여야 한다.
 - 한국인 관리와와 노동자, 일반인이 외국문화를 이해할 수 있는 기회를 확충한다.
 - 인권 보장은 인종/ 민족/ 성/ 신분(체류자격)에 관계없이 적용되어야 한다. 다시 말해, 그러한 점을 빌미로 '차별을 일삼는 자에 대한 처벌 또는 교화'를 제도화하여야 한다.
 - 고용허가제도가 실시되더라도, 일부 <연수생>과 <불법체류자>가 남을 것이다. 당연히 그들의 인권도 보호하여야 한다.

(3) 외국인 고용허가제도의 주요 내용

(가) 외국인노동자의 직종: 단순 미숙련 노동자를 대상으로 한다. 출입국관리법령에 '단순기능취업' 사증을 신설하여 법적 근거를 마련한다.

(나) 사용자는 노동부장관으로부터 '고용허가'를, 외국인노동자는 법무부장관으로부터 '단순기능취업 사증'(노동허가)을 발급받아야 한다.
 - 인력수입을 위한 연수제도 폐지
 - 외국인 전문기술인력 고용제도와 해외투자 관련 연수제도는 현행 방식대로 시행
 - 실질적 인력 수입인 위장 연수에 대한 감독 강화
 - 근로기준법과 ILO조약에 의한 노동권 보장

(다) <외국인근로자고용위원회>를 설치·운영한다.
 - 구성 : 위원장 1인을 포함한 15인 이내로 구성
 - 내국인노동자의 반발이 우려될 수 있으니, 수입 규모와 업종/직종을 결정하는 위원회에는 노동자 대표가 반드시 참가하도록 한다.
 ※ 위원장(노동부장관), 위원(관계부처 차관, 노사대표, 전문가 등)
 -  기능: 외국인력에 관한 주요정책 사항 심의·결정
      * 산업별 도입규모, 대상국가
      * 외국인노동자의 모집·배치·사후관리에 관한 사항
      * 고용분담금 책정
      * 기타 외국인노동자의 고용 및 관리에 관한 중요사항
 ○ 외국인근로자고용위원회의 검토 사항
 - 업종을 인력부족 심한 여러 산업으로 확대하여야 한다: '제조업/수산업/건설업으로 경직되게 제약해서는 안되고, 국내 인력으로는 충원이 불가능한 다른 산업을 고려하여야 한다.'
 - 출신국과 성별 등은 사용자의 요구를 적극적으로 수용하여 쿼터를 정한다.

(라) 수입방식은 집단적 수입을 기본으로 한다.
 - 집단적 수입 방식은 국내의 외국인력관리기구와 외국의 인력송출기관이 개입된다.
 - 국내 외국인력관리기구는 국내 노동시장 상황 정보를 활용할 수 있어야 한다. 이 기구는 민간사용자단체가 아니라 공공단체여야 한다.
 - 이 기구는 <외국인근로자고용위원회>의 관할을 받는다. 외국인력관리기구의 장은 의사결정권 없이 참여하여, 결정 사항을 집행하는 역할만 수행한다.
 - 외국인력관리기구는 해외 인력 채용 정보(예컨대 각국의 주요 인력훈련기관 명단 등)를 인터넷을 통해 제공한다.

(마) 브로커가 부당한 이익을 얻을 수 있는 기회를 봉쇄하여야 한다.
 - 한국어 능력 시험(점수), 신체검사(합격/불합격) 등 객관적 자료를 활용한다.
 - 브로커들이 기업과 결탁하여 활동할 수 있으니, 외국인력관리기구가 객관적 자료를 토대로 배정하여야 한다.

(바) 고용분담금 제도는 도입하지 않는다.
 - 고용분담금 제도는 외국인력을 고용하는 기업이 저렴한 인력을 고용함으로써 얻는 이익(내국인노동자와의 임금 차액)의 일부를 국가가 징수하여, 외국인노동자로 인해 한국사회가 지는 부담금을 충당하는 제도다.
 - 국내 기업의 외국인노동자 고용비용이 국내 노동자를 고용하는 경우와 차이가 없다면 그것을 징수하지 않아야 한다. 중기청 자료에 따르면, 현행 외국인 산업기술연수생의 실제 수령임금을 현실화할 경우, 고용분담금을 걷을 필요가 없다.

(사) 외국인노동자 교체순환(rotation) 원칙을 견지하여야 한다.
 - 외국인의 정착을 막기 위한 제도적 장치다.
 ※ 교체순환을 통한 정착 방지 노력은 인권 침해가 아니고, 국가의 정당한 주권행사의 영역이다.

(아) 고용계약의 갱신/ 사업체 이동의 자유 보장
 - 3년간의 고용계약(매년 임금협상)
 * 노사분규를 억제할 수 있는 간접적 장치.
 - 계약기간내라도 정당한 사유가 인정될 경우 사업체 이동 가능
   기업도산이나 휴폐업시
   부당해고나 노동관계법 위반 및 사용자 측의 계약위반의 경우
   차별대우, 폭력행사 등 인권침해와 같은 사용자의 귀책사유가 있을 경우
   기타 해당 사업장에서 근로를 계속할 수 없는 중요한 사유가 인정되는 경우
   계약기간(1년) 도과 후 계약갱신 시, 일정한 조건을 갖추면 다른 사업장으로 이동할 수 있는 장치를 마련하여야 한다.

(자) 달리 규제되지 않는 사항은 내국인 노동자와 균등하게 대우한다.
 - 외국인노동자에게도 노동3권을 허용한다. 단체행동권을 제약하면 독소조항으로 공격받을 소지가 많다.
 - 법률에 규정하지 않은 사항은 한국인 근로자와 균등하게 대우한다.

(차) 외국인노동자 복지시설을 제공한다.
 - 한국어, 산업안전, 문화 교육 등을 위한 교육 시설 및 교재(각 나라 언어), 강사 마련
 - 의료 복지 제공 시설 및 자금 마련
 - 문화적 충격 해소 및 쉼터 공간 필요

(카) 불법체류 미등록노동자도 국내 노동법의 적용을 받는다.
       - 법무부 출입국관리국에 통보하는 것이 두려워, 노동부에 민원 처리를 할 수 없어서는 안 된다. 노동부 민원처리는 출입국관리국에 통보되지 아니한다.

(타) [외국인근로자 고용법]에는 민족에 따른 차등을 두어서는 안된다.
 - 중국 조선족과 구소련 지역 고려인에 대한 대우는 재외동포법으로 반영한다.

(파) 국제결혼가정에 대한 인권 침해는 [출입국관리법] 등 관련법으로 해결한다.
 - 실질적 혼인관계가 입증되면 혼인신고를 받아들인다.
 - 한국인 여성과 결혼한 외국인 남성이 불법체류자인 경우 5년간 입국을 금지하는 제도를 폐지하여야 한다. 한국인의 행복추구권을 보장하기 위해서라도, 남녀를 불문하고 그 배우자의 국내 체류와 취업을 허용하여야 한다. F2사증을 발급하거나 체류자격 신설 검토.
 - 단 국내 체류를 목적으로 한 위장결혼임이 판명되면 강제출국한다.

(하) 불법체류자의 자녀라도 초/중/고등학교에 취학할 수 있게 한다.
 - 이 역시 관련 법규에 반영한다.

(거) 난민 관련 사항은 출입국관리법에 반영한다.
 - 난민 관련법 제도 개선 및 정비, 난민 심사에 대한 공개협의 및 인권적 기준 적용

(너) 적발된 불법체류자의 인권보호 장치를 도입한다. 관련법규 보완.
 - 경찰 조사 과정에서의 인권침해 방지 및 공정한 수사를 위한 통역, 절차 준수에 대한 조치 마련
 - 외국인보호소에서의 인권 보호 장치
 ※ [외국인근로자 고용법] 또는 [외국인근로자 인권법]이라는 접근방식에 따라 포괄범위가 달라질 수 있다.

(4) 외국인노동자 도입 절차와 사후관리 내용

(가) <외국인근로자고용위원회>가 외국인력 도입 규모 결정
   - 국내 노동시장 상황과 연계하여 외국인력 도입·관리
 - 연간 노동력 수급전망 및 국민경제의 여건을 고려하여 단순기능인력 도입업종과 규모를 총량적으로 조절
 ※ 도입규모는 국내취업자의 약 1% 검토
 - 사업주에게 고용허가 신청 전에 국내 인력 구인 노력 의무를 부여함으로써 국내노동자 일자리 잠식 방지

(나) 고용허가
 - 외국인을 고용하고자 하는 기업은 정부의 허가를 받아 고용상한선 범위 내에서 외국인력 사용
 - 고용허가를 받고자 하는 사업주는 직업안정기관(노동부)에 국내노동자 구인을 신청하고, 신청 후 14일이 경과해도 구인이 안될 경우에 한하여 고용허가 신청 가능
 - 고용허가서에는 인원, 유효기간(최장 3년=1년 기본, 2회 연장 가능) 등을 명시하고, 노동부장관은 고용허가서 발급 후 법무부, 외무부 등 관련부처에 통지
   ※ 외국인 1인당 총 3년간 활용가능
 - 사업자가 외국인을 활용할 수 있는 총기간(예, 6년)을 정하되 일정기간(예, 3년) 이상 사용한 사업주는 고용구조개선계획 제출
   ※ 업체당 외국인력 고용기간을 제한(예, 6년)하여 외국인력의 장기 사용을 불가능하게 함으로써, 기업의 도덕적 해이를 예방하고 산업구조조정의 저해 요인을 제거

(다) 모집·선발
 - 고용허가를 받은 사업주는 법령이 정하는 '외국인력 선발 및 계약 등을 전문적으로 대행해 주는 기관'에 모집을 의뢰. 이 기관은 외국인노동자 구인표를 접수하여 관리하고 사업주에게 알선
    ※ 전문대행기관은 공적기관을 지정
 - '전문대행기관'은 우리나라에 노동자 송출을 희망하는 국가의 공공직업안정기관 등에서 취업희망자를 수시 등록 받아 구직표 등 인적사항을 데이터베이스로 구축
   ※ 송출희망국가의 공공직업안정기관이 없을 경우 공적기관을 지정토록 하고 구직표는 인터넷을 통하여 우리나라 직업안정기관의 홈페이지에 송부. 구직표의 기록사항 확인은 송출국 정부에 의무 부여
 - 사업주는 '전문대행기관'으로부터 고용예상 인원의 일정 배수(예, 4∼5배)의 구직자 명단을 넘겨받아 그 중에서 필요 인원을 선발. 사업주가 외국인노동자 선발권을 가짐으로써 기업의 적정인력 확보 및 신속·정확한 선발을 가능하게 함.

(라) 근로계약 체결
 - 근로계약 체결시 표준계약서를 활용하도록 함으로써 사업주의 부담 최소화 및 외국인력활용에 따른 문제를 최소화
 ※ 표준계약서상 포함되는 주요 내용
        ·임금·근로시간·휴일·숙식 등 근로조건 및 계약기간
        ·노동자의 의무사항(동거목적의 가족동반 금지, 근로계약연장·고용중지 철회를 요구하는 집단행동 금지 등)
        ·입·출국 경비부담, 사망시 처리절차 등
 - 외국인노동자에 적용되는 취업규칙을 첨부
 - 계약기간 중에는 계약내용의 변경을 요구하는 집단행동을 금지하도록 법률에 명문화

(마) 건강진단·교육
 - 근로계약을 체결한 외국인노동자는 입국전·후에 건강진단 및 소정의 교육을 받도록 의무화
     
(바) 사후관리 사항
 ① 고용허가 취소
    노동부장관은 다음의 경우에 고용허가를 취소할 수 있음. 취소처분을 받은 사업주에게는 2년간 고용허가 금지
  - 사업주가 허위기타 부정한 방법으로 고용허가를 받은 경우
  - 유효기간을 초과하여 근로계약을 체결한 경우
  - 허가 후 6개월 이내에 외국인노동자를 고용하지 않은 경우 등
 ② 고용중지
    외국인노동자가 계약 위반, 건강진단 불합격, 지정사업장외에서 근로, 불법행위로 고용관계를 훼손한 경우 등에는
  - 사업주는 고용을 중지
 ③ 출국조치
    외국인노동자가 계약기간 만료, 취업증명서 미취득, 고용중지된 경우 등에는
   - 사업주는 노동부장관에게 신고한 후 14일 이내에 출국조치
 ④ 경과조치
     연수생: 현행 연수계약 기간 만료시까지 인정

5. 고용허가제 반대론 비판

  '고용비용 증가: 근로자 신분 부여에 따라 연월차수당, 상여금, 퇴직금 등 추가적인 인건비 부담 발생' (중기협의 임금인상 주장에 대한 상세한 비판은 제6절에 있음)

(1) 산업기술연수생에게도 현재 연월차수당과 상여금을 지급하고 있음. 퇴직금은 지급하지 않고 있음.
- 대법원에 의하여 연수생의 근로자성이 인정된 이상 현재 진행중인 소송의 결과 지급하지 않을 수 없을 것임.
- 결국 세부 항목별로 볼 때 추가 지급요인이 없어짐.
- 또 현행 연수취업제 하에서도 마지막 1년간은 근로기준법이 전면 적용되므로 고용허가제를 도입한다해서 현행 연수취업자에 비해 달라지는 것이 없음.
- 그런데 산업기술연수생의 퇴직금 지불 소송이 현재 진행중임. 필리핀인 산업기술연수생 미네르바 사건.

<표 5> 연수취업제도와 고용허가제도에서 외국인노동자의 임금구성

      ※ ○ 법적 근거가 있고 실제 지급, △ 법적 근거는 없으나 실제 지급, × 법적 근거도 없고 실제 지급하지 않음.

(2) 고용허가제하에서도 사업주는 노동자의 능력, 생산성 수준에 따라 임금 차등을 둘 수 있으므로 반드시 국내노동자와 같은 수준의 임금을 주어야 하는 것이 아님.
- 국적에 따른 차별금지(근로기준법 제5조) 조항은 '생산성 임금제'로 해석됨.
※ 근로형태, 직종 등에 따라 별도의 취업규칙 작성이 가능하므로  사업주는 외국인노동자에 대해 임금수준에 차등을 둘 수 있음

(3) 외국인 산업기술연수생의 현재 수령 임금을 기준으로 보면, 고용허가제가 실시되더라도 임금 인상 요인이 없음.
- 중소기업청 자료에 의하면 외국인노동자의 생산성은 국내 노동자의 약 80% 수준인데, 연수생의 임금수준은 70%임. 임금수준은 61만 7천원(1998년), 62만 1천원(1999년), 64만 8천원(2000년)으로 상승하였으나, 이 차이는 큰 변동없음.
- 동 자료는 주거비, 식대 등 추가 고용비용을 고려했을 때 연수생의 고용비용은 내국인과 거의 다름없다고 밝힘. 한국어 구사 능력(인적 자원)이 떨어지는 외국인노동자가 내국인 노동자보다 높은 임금을 받을 가능성은 전혀 없음.
- 이처럼 연수생의 임금이 높아진 까닭은 업주들이 연수생의 사업체 이탈을 방지하기 위하여 각종 수당을 지급하였기 때문. 그림 1을 보면, 2000년(1999년 9월∼2000년 8월) 연수생의 법정 기본급(최저임금)은 월 361,600원이나, 실제 기본급은 393,000원이며, 제수당 및 복리비를 합한 평균임금은 월 648,000원임(중소기업협동조합중앙회, [외국인 산업연수제도의 현황 및 운용방향]. 2000.7.). 결국 업체에 따라서는 월 90만원이나 그 이상을 지급하고 있는 경우도 있음(중앙일보 2000.7.7).

<그림 1> 외국인 산업기술연수생의 임금(연수수당), 2000년

- 7월 6일 MBC 9시 뉴스데스크는 고용비용 증가의 근거로 중소기업협동조합중앙회의 자료를 인용하여 '현재의 연수생 임금수준을 36만원'으로 밝힘. 이 수치는 법정기본급에 불과하고, 조사자료에 나타난 기본급은 물론이고 평균임금에 비하면 현저히 낮음. 즉, 고용비용이 증가할 것이라는 우려는 비과학적 근거를 가지며, 매우 과장된 것임.
- 요컨대, 실제 지불하고 있는 임금수준을 고려하면 추가 인상요인은 없어짐.

(4) 더욱이, 현재 불법체류자의 임금수준이 매우 높게 평가되어 있다는 점을 고려하면, 불법체류자를 없애고 고용허가제를 통해 외국인력을 공급하면 임금수준이 하락할 것으로 예상됨.
※ 과외 합법화 이후 수강료가 오히려 떨어졌음에 주목할 필요가 있음.

  '노사관계 악영향: 노동3권 부여로 대응력이 취약한 중소업계의 노사관계 불안 야기.'

(1) 외국인노동자도 매년 임금협상과 고용계약을 갱신하여야 하므로, 터무니없는 요구를 하지 못한다.
- 단체교섭권과 단체행동권을 제약하는 방식은 논란거리를 만드는 것이므로 불필요하다.
- 시장 기능에 맡겨두면 자연스럽게 해결될 것이다.
- 한국인 노동자와 노동조합 활동을 같이 하는 것은 그들의 순조로운 기업 생활 적응에 도움이 되는 측면이 있으므로 크게 우려할 바는 아니다.

(2) 즉 노동3권을 허용해도 큰 문제는 없을 것임.
- 다만, 입법시 근로계약의 내용에 계약연장 및 고용중지 철회를 요구하는 집단행동 예방장치를 마련.
- 체류 연장 여부가 국내 업체에서의 기여도와 연계하므로 노동3권 보장으로 인한 외국인노동자의 파업 등은 막을 수 있음.
- 취업계약을 1년 단위로 갱신할 예정인데다 최장 3년을 넘지 않도록 입법화하면 문제될 것이 없음.
- 즉 재취업을 희망하는 외국인노동자가 파업 등 극단적 행동에 나설 가능성은 별로 없음.

  '불법취업자 증대: 근로자 대우에 따른 임금 상승으로 외국인들의 불법취업을 조장시키고 고용주도 고용분담금을 납부치 않기 위해 불법고용 증대 우려.'

(1) 새로운 제도 도입을 통해 불법체류자가 발생하는 시장의 수요요인을 제거한 후(시장요인),
(2) 업체에 불법체류가 고용시 막대한 범칙금을 부과하는 제도(정책요인)를 실시하면, 불법체류자의 취업기회가 대폭 감소할 것.
 * 고용분담금 제도는 도입하지 않음
- 대만에서와 마찬가지로 고용허가제도는 불법체류자를 대폭 감소시키는 효과를 가져올 것.
- 고용주는 '불법체류자 고용으로 인한 막대한 범칙금'을 두려워하게 될 것.
- 즉 불법체류자 증대는 전혀 가능성이 없는 예측이다.

  '인력 적기 도입에 애로: 법무부의 입국/체류허가, 사업주의 내국인 구인노력, 고용허가/노동허가 등 추가적 절차가 요구됨.'

(1) 고용전산망을 통해 국내 노동시장의 흐름을 고려한 인력관리가 이루어져야 한다.
- 외국인력 정책의 제1원칙은 '국내 노동시장의 보완성의 원칙'이라는 점을 무시해서는 안된다.
- 그러한 바탕 위에서 제도가 완비되어야 '주먹구구식의 인력 관리', 즉 내국인 구인 노력 없이 임금이 낮다는 이유로 신청하는 관행을 없앨 수 있다.
(2) 절차가 복잡하다거나 도입 기간이 장기화된다는 문제는 법무부·노동부·중소기업청으로 흩어져 있는 업무를 한 데서 처리할 수 있는 '제도적 창구'를 만들면 간단히 해결할 수 있다.

  '통일 후 고용사정 악화에 따른 외국인 문제.'

(1) 고용허가제가 '노동시장 개방'을 의미하는 것이 아님을 명심하여야 한다. 이미 들어와 있는 외국인노동자 수 수준을 유지하면서, 그들을 체계적으로 관리하는 것이다.
(2) 독일의 사정을 준거로 이야기하는데, 독일에는 600만 명 이상의 외국인이 영주하고 있었고, 한국은 25만 명 수준에 불과하다.
(3) 고용허가제도가 실시되면 산업기술연수제도보다는 오히려 불법체류자를 통제하기 쉽다는 점에서 인력 규모 관리가 용이하다는 점을 고려하여야 한다.
- 1998년 이른바 IMF 경제위기로, 고용사정이 최악의 상황이 된 때에도 약 10만명에 달하는 미등록 외국인노동자가 한국에 계속 머무르고 있었다는 점을 직시하여야 한다. 산업연수제도나 연수취업제도로는 불법체류자 문제를 전혀 해결할 수 없다.
- 고용허가제는 미등록노동자를 통제할 수 있을 뿐 아니라, 등록노동자를 용이하게 관리할 수 있다. 외국인노동자 계약 단위를 1년으로 할 경우 신축적으로 운영할 수 있어 북한 노동자 고용도 일정 범위 안에서 원활하게 이뤄질 수 있다

  '장기체류자 문제.'

- 외국인노동자의 최장 체류기간을 3년 정도의 단기간으로 제한한다면 가족동반을 금지하는 것이 가능함.
 ※ '5년 이상 취업을 허가하자'는 특정 단체의 주장은 외국인노동자의 장기체류를 유발할 수 있으므로 채택할 수 있음.
- 5년 미만 단기 외국인노동자의 가족초청을 금지하는 것은 국제규범에도 어긋나지 않음.

  '산업기술연수제도/연수취업제도는 시행착오가 있었으나, 정착단계에 접어들고 있으며, 중소기업계에서 선호하고 있는 제도.'

(1) 중기청 스스로 인정하는 것처럼 편법을 부분적으로 수정·보완한 것에 불과하다.
(2) '근로자'를 '연수생'으로 가장해야 할 이유가 없다.
- 초창기 연수생을 도입할 때에는 내국인 노동자의 고용 기회를 침해하지 않는 '근로자가 아닌 연수생'이라는 점이 고려되었으나, 현재 양대 노총 모두 고용허가제도를 지지하고 있다는 점을 고려하여야 한다.
(3) 연수취업제도는 1998년 4월 1일부터 실시된 체류자격변경허가제도로 이미 2년이 경과하였음. 새로운 제도 실시 이후에도 연수생의 사업체 이탈률이 20%에 달하였을 뿐 아니라, 불법체류자의 유입도 계속됨.
- 1998∼1999년 불법체류자 감소는 IMF 경제 위기에 기반한 것.
- 이 시기에도 신규 도입 연수생의 5분의 1이 사업체를 이탈하였음.
- 연수취업제도는 정착단계에 접어들고 있는 것이 아니라, 제도 자체의 심각한 결함을 노정하고 있음.
(4) 중소기업계에서 연수취업제를 선호하고 있는 것처럼 말하지만, 그것은 여론의 왜곡임.
- 노동연구원 강수돌 박사가 1995년 실시한 <외국인 연수생 사용업체 실태조사>에 의하면, 고용허가제 실시에 대하여 사용자 1,044명 중 68.9%가 찬성하고(전적으로 찬성 9.0%, 대체적으로 찬성 59.9%), 31.1%가 반대(대체적으로 반대 23.6%, 전적으로 반대 7.6%)함(자료: 강수돌, {외국인 노동자 고용 및 관리실태와 정책대안}, 한국노동연구원, 1996, p. 70).
- 중소기업협동조합중앙회의 조사 결과에 의하면, 연수취업제 선호가 높게 나타남.
- 상반된 조사 결과가 나타나는 원인은 중소기업협동조합중앙회의 조사에 방법론적으로 심각한 결함이 있음. 고용허가제에 대한 정확한 정보를 제공하지 않거나 왜곡된 정보를 제공함.
- 일반국민 중 고용허가제 도입에 찬성하는 비율이 높다는 점도 고려하여야 함. 여론조사기관인 코리아리서치가 교육방송의 의뢰를 받아 2000년 6월에 실시한 여론조사 결과에 의하면, 일반국인의 67.8%가 고용허가제 실시를 찬성함(자료: ≪생방송 난상토론≫ 2000년 6월 10일(토) 교육방송 EBS).

* 외국인노동자 인권 침해 심각성
 (1) 심각함 85.9%
 (2) 심각하지 않음 11.7%
 (3) 모름/무응답 2.4%
☞ 외국인노동자 인권 침해 심각성을 매우 우려하고 있다.

* 고용허가제에 대한 태도
 (1) 찬성 67.8%
 (2) 반대 32.2%
☞ 외국인노동자에게도 국내 노동자와 동일한 대우와 보호를 해주어야 한다.

* 고용허가제 찬성 이유
 (1) 인권침해 예방 46.6%
 (2) 국제 이미지 훼손 방지 22.6%
 (3) 국내 노동자 취업기회 확대 14.1%
 (4) 불법체류문제 완화 13.8%
 (5) 능력에 따라 외국인도 동등한 대우 2.6%
 (6) 모른/무응답 0.3%

* 고용허가제 반대 이유
 (1) 노사관계 불안정 초래 31.5%
 (2) 불법 인력브로커 성행 22.8%
 (3) 3D 업종 인력수급 차질 22.2%
 (4) 중소기업체 임금부담 가중 21.0%
 (5) 국내인과 차별화 필요 1.2%
 (6) 모름/무응답 1.3%

* 외국인노동자 고용정책 방향
 (1) 인권침해 해결대책 마련 30.4$
 (2) 외국인노동자 보호법규 제정 28.2%
 (3) 산업연수생 제도 보완 15.9%
 (4) 외국인 배타의식 개선 15.7%
 (5) 고용허가제 도입 연기 7.4%
 (6) 기타 2.4%

  '시기상조론.' 현행 산업연수제도/연수취업제도가 일종의 편법적인 노동력 수입이라는 측면에서 장기적으로 고용허가제 도입을 검토할 수 있을 것'이라고 하면서도, 여러 가지 부차적 이유를 부쳐 시기상조론을 개진.

(1) 전면적 반대론은 논리적 근거가 미약하기 때문에, 대부분 '고용허가제의 취지는 좋으나 국내 중소기업의 어려운 사정을 고려할 때 지금은 시기상조다'라는 주장을 계속함.
- 1997년에도 동일한 주장을 하였으나, 2년간 사태가 오히려 더욱 악화됨.
(2) 이제는 더 이상 이러한 상태를 방치할 수 없는 지경에 이르게 됨.
(3) 한국이 세계사회에서 책임 있는 구성원으로 활동하기 위해서는 인권 규범의 준수가 필수적임.
- 불법체류자는 물론이고 산업기술연수생도 인권 유린 당하는 사례가 속출함
(4) 한국의 단순 외국인력 정책의 근간으로서 연수취업제도는 생명력이 다하였음.
- 불법체류자 문제를 전혀 통제할 수 없음.
- 2년간의 연수기간 중 5분의 1에 달하는 연수생이 사업체를 이탈함.
(5) 이제는 종합적이고 체계적인 인력정책 수립이 필요한 시점.
- 내국인 노동자의 취업기회를 보장하면서
- 중소기업을 비롯한 전산업계 인력난을 해소하고
- 외국인노동자의 인권을 보호할 수 있는 체계적인 제도의 도입이 필요한 시점임.

6. 중기협의 <외국인고용허가제 도입 실익 분석> 비판

표본조사(survey research)란 표본자료를 이용하여 모집단의 속성을 추정하는 과학적 방법이다. 부분을 통해 전체를 유추하는 만큼, 표집과정에서 주의를 기울여 대표성을 확보할 수 있어야 한다. 모집단의 속성을 알기 어려운 경우에는, 기존 조사 문항에 나타난 결과가 어느 정도 일관성 있게 나타나는가를 기준으로, 특정 조사의 신뢰성(reliability)을 평가한다.
그런데 중소기협협동조합중앙회(중기협)가 발표한 <외국인고용허가제 도입 실익 분석>(자료 첨부)에 사용된 자료는 그 신뢰성에 문제가 있는 것으로 판단된다. 고용허가제 도입 논란이 이루어지고 있던 2000년 6월, 중소기업협동중앙회 산하 중소기업연구원은 자체 조사를 수행하여 그 결과를 발표하였는데, 그것은 정부(중소기업청)가 조사한 '외국인 산업연수생의 생산성과 임금수준'에 대한 조사 결과와 몇 가지 점에서 현격한 차이를 보인다.

(1) 정부자료에 의하면 한국인 근로자와 외국인 산업연수생의 임금 격차가 별로 크지 않으나, 중기협자료는 매우 크다. 정부자료는 외국인 연수생의 임금수준은 한국인 일반 근로자의 74.0∼79.3%이나, 중기협자료는 60.8%(초임근로자와 비교해도 68.3%)에 불과하다.

○ '연수생의 월평균 수령액은 609,460원으로 내국인 월평균급여액 769천원의 79.3% 수준이나 외국인 연수생의 경우  평균적으로 노동생산성이 내국인에 비해 낮은점 등을 고려하면 수당을 포함한 연수생의 운용비용이 내국인의 급여액과 별다른 차이가 없으며 또한 대부분의 업체가 숙식을 제공하고 있으므로 숙식비를 포함할 경우 오히려 내국인보다 높을 수도 있어 저임금 때문에 외국인 연수생을 사용하는 것만은 아님을 알 수 있음(노동생산성 : 내국인 100, 연수생 87.5)' - 중소기업청 인력지원과, {외국인 산업연수생 및 연수업체 실태조사 결과}, 1999.2, p. 6.

○ '외국인산업연수생 임금은 평균 62만원으로 국내 근로자와 비교하면 보수수준은 74%정도, 노동생산성은 82% 수준인 것으로 나타남.' - 중소기업청 경영지원국, {'99 상반기 중소기업 인력실태조사}. 1999. 6. p. 5. (중소기업청의 {상반기 중소기업 인력실태조사}는 통계법 제8조에 의한 일반통계, 승인번호: 제14202호로 공신력이 있는 조사임).

                           <표 6> 임금 격차의 추이                   (단위: 원, %)

(2) 외국인 산업연수생의 임금 구성에서, 중기협자료는 제수당 및 복리비의 비중이 매우 낮고 기본급 비중이 높다. '제수당 및 복리비'는 업체가 연수생의 이탈을 방지하기 위한 비용이 포함되어 기형적으로 높은데(정부자료 43.4∼44.5%), 중기협자료는 39.3%에 불과하다.

○ 산업연수생은 표준계약서에 의거하여 계약을 하므로 기본급이 최저임금으로 고정되어 있다. 그러나 실제 조사결과 월 기본수당 지급액이 높게 나타나고 있다고 보고한다. 업체가 기본급을 인상해 줄 아무런 이유나 법적 근거가 없는데, 그렇게 해주는 이유는 보고하지 않고 있다. 다만 업체규모가 작을수록 기본급이 높다는 식으로 보고한다.

○ 월기본 수당지급액의 경우는 50인이하 소기업이 376,250원, 51∼100인이하 기업이 361,810원, 101∼300인이하 기업이 364,680원으로  송출기관과 협약한 월기본 연수수당 344,650원(노동부에서 정한 최저임금 노동부고시, 98.8월)보다는 다소 높은 금액을 지급하고 있는 것으로 나타났음. - 중소기업청 인력지원과, {외국인 산업연수생 및 연수업체 실태조사 결과}, 1999.2, p. 6. (이 조사는 인력지원과 직원이 98개 업체, 160명의 연수생을 대상으로 조사한 자료임. 통계법에 의한 조사가 아님).

                               <표 7> 임금 구성 비율                    (단위: %)

(3) 정부자료는 한국인 근로자와 외국인 산업연수생의 생산성을 비교하여 제시하고 있으나(82.0∼87.46%), 중기협자료는 그것을 의도적으로 제외하였다. 고용허가제 도입 후 외국인 근로자의 임금 분석에서도 '생산성에 의한 임금 차등'을 전혀 고려하지 않고 있다.

(4) 고용허가제 도입 후의 외국인 근로자 임금을 산정할 때, 내국인 근로자의 <기본급>을 그대로 적용하고 있다. 그러나 기본급 인상 요인은 전혀 없을 수 있다.

○ 고용허가제가 실시되면 현행과 같은 '기본급이 정해진 표준계약서'가 아니라, 개별 근로계약이 체결되므로, 기업은 '외국인 근로자의 생산성'과 '기업의 임금 지불 능력'을 고려하여 최저임금선 이상에서 기본급을 정할 수 있다는 점을 고려하여야 한다. 즉, 모든 기업이 문자 그대로의 '단순기능 근로자'를 원한다면, 최저임금선으로 기본급을 제시하여 그것을 받아들이는 외국인 근로자들을 채용할 수 있을 것이고, 그 경우 기본급 인상 요인은 전혀 없다.

(5) 초과근로시간을 직접 질문하지 않고, 간접 방식으로 계산한 이유가 불분명하다.

○ 중기협의 <외국인고용허가제 도입 실익 분석>에 의거하여 '일초과근로시간을 산정'하면 전체근로자 1.57246609시간, 국내초임근로자 1.5707786시간, 산업연수생 2.78902465시간이나, '실제 종업원 하루 평균 근무시간'은 중소기업청의 조사 결과 9.69시간이므로(중소기업청 인력지원과, {외국인 산업연수생 및 연수업체 실태조사 결과}, 1999.2, p. 5), 일초과근로시간은 1.69시간임.

○ 즉 월 27.5시간(1.1시간×25일)이 초과 산정되어 외국인 근로자의 초과근무수당이 과다 계상되어 있다.

(6) 기타수당(근속, 가족수당 등)을 초임근로자의 50%를 적용한 근거가 없다. 가족 동반을 금지하므로 가족 수당이 나갈 필요가 없으며, 각종 경조사비도 전혀 없다.

(7) 기존 산업연수생도 법적 근거가 없는 상여금을 지급받고 있다. 이것은 기존 학술연구가 보고하고 있는 바이며, 중소기업 사장들도 인정하는 바이다. 그러나 이 표본자료에 의하면 상여금이 전혀 없다. 그것은 이 조사자료의 신뢰성을 의심케 한다.

○ 고용허가제가 실시되면 상여금을 초임근로자와 동일하게 적용하여야 하나, 기본급이 현재 수준에 머무를 것이라는 점을 고려하여야 한다.

(8) 현재 산업기술연수생은 퇴직금을 받지 않는다. 그러나 현재 연수생의 근로자성이 법원 판례에 의하여 인정된 이상, 머지 않아 연수생에게도 퇴직금을 지불하여야 할 것이다. (현재 필리핀인 미네르바에 의한 퇴직금 청구 소송이 진행 중에 있음).

○ 고용허가제가 실시되면 퇴직금 역시 초임근로자와 동일하게 적용하여야 하나, 기본급이 한국인보다 훨씬 낮은 수준에서 결정될 것이라는 점이 중요하다.

(10) 퇴직금과 상여금은 분명히 추가 임금 인상요인이 될 것이라는 점은 분명하다. 그러나 이 분석은 고용허가제 도입에 따라 '비용이 경감되는 부분'을 고의로 누락시켰다.

○ 현행 산업연수제도는 연수생에게 기숙사와 식사를 무료 제공하도록 되어 있다. 고용허가제도가 되면, 그것을 유료로 제공하거나(월급에 산입) 전혀 제공하지 않을 수 있다.

○ 정부(중소기업청)의 보고서에 의하면, '숙박시설의 내용을 보면 기숙사가 있는 업체가 75.0%이며 기타 아파트(6.3%)와 일반주택(8.3%)의 형태로 숙소를 제공하고 있으며, 공장내 일부 공간을 활용하여 숙소를 마련하고 있는 업체도 10.4%였음(p. 7). 숙박시설은 대부분 공장내(85.4%)에 위치하고 있으며 숙식제공 방법은 주로 구내식당을 이용(82.7%)토록 하고 있고, 규정상 숙식제공토록 되어 있으나 구내식당을 보유하지 않은 기업에서는 현금(8.2%)으로 지급하거나 주부식을 제공(9.1%)하는 경우도 있었음(p. 8).' - 중소기업청 인력지원과, {외국인 산업연수생 및 연수업체 실태조사 결과}, 1999.2.

○ 산업연수생의 이탈을 방지하기 위하여 법적 근거도 없는 상여금을 지급하거나, 각종 수당을 지급하는 것이 사라질 것이다. 체류자격변경허가제도(연수취업제도)가 실시된 1998년 4월 이후에도 20% 이상의 연수생이 이탈하였다는 점을 고려하면, 대략 80%의 기업이 연수생의 이탈방지비용을 불필요하게 지불하고 있음을 유추할 수 있다.

(11) 고용허가제 도입시 외국인 근로자의 임금은 현행 연수취업자의 임금을 기준으로 파악하면 쉬운데, 그렇게 하지 않은 이유를 알 수 없다.

○ 정부의 조사자료에 의하면 현행 연수취업자의 임금수준은 연수생과 거의 차이가 없음이 분명하다. 정부(노동부)가 2000년 7월 25일∼8월 10일에 경북 구미시의 외국인 연수취업 자격시험 합격생 소속업체 15개사를 조사한 자료에 의하면, '연수취업계약 체결 후 근로조건이 상향되었는지 여부에 대해서는 (체류자격변경허가가 난) 26명 중 1명만 임금총액을 기준으로 9.7% 정도 상향조정되었고 나머지는 체결전과 동일한 것으로 나타남. 따라서 연수취업제는 근로조건개선보다는 '연수기간의 연장'의 의미가 큰 것으로 분석.' - 노동부 근로기준과, <구미지역 외국인 연수취업제 이행 실태조사 결과 보고>, 2000.8.25, p.2.

○ 고용허가제 도입시 외국인 근로자의 임금을 터무니 없이 과장하여 계산한 결과 그들의 월 평균임금은 1,125,439원으로 한국인 초임근로자의 임금 1,027,644원보다도 더 높고, 경력 근로자를 포함한 한국인 제조업 생산직 근로자의 평균임금 1,154,427원에 근접한다. 지구상 어느 나라도 외국인 근로자를 자국인보다도 더 우대하는 나라가 없다는 점을 고려하면, 이는 추정 계산식이 잘못되었음을 나타내주는 결정적 증거다. 즉 고용허가제가 실시된 후 외국인 근로자의 임금수준은 한국인보다 낮다.

○ 이는 현행 연수취업자에게 그만큼의 임금이 지불되지 않고 있다는 점을 고려하면 더욱 명백해 진다. 고용허가제 도입 후 외국인 근로자의 임금수준은 현행 연수취업자보다 낮아야 정상이다. 왜냐하면 현행 연수취업자는 2년간의 국내 직업경력을 (비공식적으로) 인정받기 때문이다.

○ 그러므로 <고용허가제 도입에 따른 연수생 활용업체 추가 비용부담> 항목에서, '외국인 근로자 활용 시 1인당 추가 부담액이 월 477,885원, 연 573만원 증가한다'는 수치 역시 터무니없는 계산이다.

(12) 전체 중소기업의 추가부담액은 현재 외국인 근로자 수와 그 법적 구성 비율(표 1 참조)을 토대로 판단하여 계산하여야 한다.

○ 전문기술인력과 해외투자관련연수생은 고용허가제의 적용대상에서 제외된다는 점을 고려하여야 한다.

○ 체류자격이 불법인 미등록근로자의 임금수준은 한국인 근로자와 같은데, 그 수가 165,898명이라는 점을 고려하여야 한다. 고용허가제가 도입되면 외국인 근로자의 임금수준은 한국인보다 낮을 것이라는 점을 고려하면, 중소기업의 부담이 훨씬 경감된다. 한국인 초임근로자의 임금이 948,595원(퇴직금 79,049원 제외)이고, 외국인 근로자의 생산성이 82.0∼87.46%라는 점을 단순히 적용하더라도(실제로는 더 낮아짐을 앞에서 언급하였음), 1인당 118,954∼170,747원의 임금 삭감 요인이 발생한다. 이를 단순화하여, 월 10만원으로 가정하더라도, 매월 166억원(￦16,589,900,000), 연간 1,991억원(￦199,077,600,000)이 절감된다.

○ 산업기술연수생의 임금은 약간 상승할 것으로 예측할 수 있으나, 기숙사 비와 식대 및 이탈방지를 위하여 제공하고 있는 각종 수당과 상여금을 고려하면, 인상요인이 전혀 없다. 이는 현행 연수취업자와 산업기술연수생의 임금 격차가 거의 없다(노동부 근로기준과 2000.8.25)는 점을 고려하면 명백해진다. 즉, 연수취업자와 연수생의 임금인상 요인은 없다.

○ 따라서 고용허가제가 실시되면, 산업기술연수생과 연수취업자의 임금은 현행 수준을 유지할 것이며, 불법체류자의 임금 수준은 그들의 근로능력에 걸맞게 하락할 것이다.

결국 외국인 산업연수생의 임금 구조를 '왜곡하고 있는 표본자료'(biased sample)와 그에 근거하여 억지 논리를 동원한 분석은 실상을 전혀 다른 방향으로 호도하고 있는 선전문건에 불과하다 할 수 있다.

첨부: 중소기업협동조합중앙회, <외국인고용허가제 도입 실익분석>, 2000.8.

□ 임금·연수수당 비교
                                                                                (단위: 원)

□ 고용허가제 도입에 따른 연수생 활용업체 추가비용 부담

  외국인근로자 1명 활용시 추가부담액:
  - 월: 477,855원＋α(고용분담금)
  - 년: 5,734,620원 (477,885원×12월)＋α(고용분담금)

  전체 중소기업의 추가 부담액:
  - 현 쿼터기준(8만명): 4,588억원(5,734천원×8만명)＋α(고용분담금×8만명)
  - 쿼터확대시(15만명): 8,602억원(5,734천원×15만명)＋α(고용분담금×15만명)
  - 현외국인대체시(25만명): 14,335억원(5,734천원×25만명)＋α(고용분담금×25만명)