한 민 족 연 합 선 교 회

중국내 탈북자 처리대책
남북나눔운동 연구위원회

1. 재중 탈북자 실태
♧ 북한을 탈출하여 중국에 불법적으로 거주 또는 은신하고 있는 조중국경월경자는 수십만에 이르는 것으로 추정되고 있으나 이들 가운데 북한체제를 이탈하여 북한으로 돌아갈 의사가 없는 실질적인 탈북자의 수는 정확하게 파악할 수 없다.
  -민간단체에서는 최저 10만 최고 40만명으로 주장하고 있으나 정부당국에서는 수천 혹은 수만명선으로 평가하고 있다.
♧ 중국과 북한은 1960년대 초반 중국과 북한 공안당국이 비밀리에 체결한 ≪중.북한 탈주자 및 범죄인상호인도 협정≫(일명 [밀입국자 송환협정])과 1986년 체결한 [국경지역업무협정]에 따라 탈북자를 색출하여 북한으로 강제 송환한다는 입장이다.
-탈북자 발생을 방치할 경우 중국과 북한 양국은 정치적 부담을 안게 되기 때문에 지속적인 단속과 강제송환을 통해 탈북자의 급격한 증가를 억제하고 있다.
♧ 중국정부와 북한당국은 재중 탈북자들의 실태와 한국의 지원활동을 상당부분 파악하고 있으나, 주로 경제적 실리의 측면에서 자국에 이익을 챙길 수 있다고 판단하고 일정한 한계내에서 묵인하고 있는 상태이다.
-특히 하급관리 선에서 물질적, 재정적 이익을 챙길 수 있기 때문에 정치적으로 문제가 되지 않는 한 묵인되고 있다.
♧ 한국정부는 중국과의 정치 외교적 관계를 고려하여 주중 북경대사관에 보호를 요청하는 탈북주민들에게 실질적인 보호수단을 마련해 주지 못하고 있다.


2. 정책추진의 문제점
(1) 정부의 햇볕정책과 상충
♧ 탈북자에 대한 지원과 난민지위부여를 요청하는 운동은 탈냉전의 세계적 담론인 인권과 인도주의라는 명분으로 전개되고 있으나, 햇볕정책에 불만을 가진 보수세력과 야당의 김대중정권에 대한 정치적 공세로 결합되고 있다.
-햇볕정책에 반대하는 보수세력과 야당은 김대중 정권을 궁지에 몰아넣는 강력한 수단으로 간주하고 적극화하고 있다.
♧ 김대중 정부의 햇볕정책은 탈북자들에 대한 보호와 지원을 공개적으로 천명할 수 없는 딜레마에 처해 있다.
-인권을 중시하는 김대중정권은 탈북자의 인권보호 문제에 적극적으로 대처해야 하지만 이는 햇볕정책에 정면으로 위반되는 정책이 된다.
-북한정부는 탈북자에 대해 조국배반자로 규정하고 잇는데 탈북자지원은 탈북자 발생을 유도하여 결국 북한정권을 무너뜨리는 붕괴정책으로 간주되기 때문이다.
-따라서 북한체제의 자발적 변화와 발전을 지원하는 햇볕정책은 탈북자를 지원하는 정책을 공개적으로 추진할 수 없다.
♧ 탈북자 문제가 인권과 인도주의의 보편적 사안임에도 정치적 갈등에 편입될 수 있다는 생각을 가지고 탈정치화의 원칙을 견지하며 대응방안을 모색해 나가야 한다.

(2) 중국정부와의 마찰
♧ 중국정부는 [난민협약] 가입국으로서 탈북자를 보호해야 할 의무가 있으나, 북한과의 전통적 우호관계 및 조중비밀협정 등을 고려하여 남한정부의 입장을 수용할 가능성은 매우 낮다.
-중국은 전통적으로 북한과 사회주의 동맹관계를 유지한 국가로 탈북자를 북한의 공민으로 간주하여 왔다.
♧ 국제관례상 모든 국가는 난민협정 가입여부와 상관없이 난민의 ‘강제송환 금지원칙’을 준수할 의무가 있으나, 현실적으로 난민의 지위인정과 인도적인 보호권 부여는 난민현지국인 중국정부의 의지와 역량에 의해 결정되고 있다.
♧ 따라서 중국내 탈북자문제는 중국정부와의 외교적 협력관계에서 추진해야 하는 한계가 있으며, 중국정부와 어떻게 우호적인 관계를 형성할 것인가 하는 것이 관건이다.
-중국정부의 강력한 반대 상황에서 탈북자문제를 다루어 나갈 경우 지금가지 전개되고 있는 탈북자 지원사업 마저도 중단될 수 있는 사태가 발생할 수 있다는 점을 염두에 두어야 한다.


3. 탈북자문제에 대한 대처방안
♧ 중국내 탈북자 대책은 난민문제의 해결방법에 준하여 남한으로의 정착(국내입국), 중구내 정착, 제3국내 정착 방안으로 구분하여 모색할 수 있으나, 이는 탈북자의 난민지위 획득을 전제로 하는 것으로 탈북자들에 대한 난민자격 부여 및 체류국(중국)정부의 양해 또는 승인이 있어야 하기 때문에 중국정부의 협조 없이 한국으로 직접 이주시키는데는 한계가 있다.
-UNHCR의 개입도 중국정부의 요청이 있어야 가능하다.
♧ 따라서 현 시점에서 재중탈북자 문제를 해결하는 방법은 (1) 탈북자에 대한 난민지위 확보를 위한 노력 (2) 제3국으로의 이동 (3) 재중탈북자에 대한 지원 등의 방법을 강구할 수  밖에 없다.

(1) 탈북자에 대한 난민지위 부여를 위한 노력
가. 재중탈북자 난민지위의 불투명성
♧ UNHCR은 현지국 정부의 협조하에 활동하는 유엔기구로 탈북자들에 대한 난민지위 부여 문제도 중국정부의 동의가 없이는 불가능하다.
-국제법상 난민자격의 인정은 기본적으로 국가주권에 속하는 사안이다.
-UNHCR은 탈북자문제와 관련하여 ‘대량난민사태’ 발생시에만 제한적으로 개입할 것으로 보이며, 평상시에는 관련국 정부의 자율적 판단에 맡기는 것이 기본정책이다.
♧탈북자를 과연 난민으로 규정할 수 있는가 하는 문제는 의견이 일치되지 않고 있다.
-난민으로 인정받기 위해서는 ⑴ 단순히 인종이 다르고, 종교, 성, 정치적 의견이 다르다는 이유만으로 박해를 받는다는 명백한 증거가 있어야 하며 ⑵ 본국으로 송환되었을 경우 생명의 위협을 받는다는 명백한 증거가 제시되어야 한다.
♧ 현재의 국제적 기준에 의하면 재중탈북자는 난민으로 분류되기 보다는 유민으로 구분되는 것이 타당하다.
♧ 그러나 국제적으로도 난민규정에 관한 현재의 기준(1951년 난민협약)은 정치적 측면에 국한되어 있다는 비난을 받고 있으며, NGO는 경제적 유민과 환경유민도 난민의 범주에 포함시켜야 한다고 주장하고 있는 추세이기 때문에 변화에 부응하여 탈북자를 난민으로 규정해야 한다고 주장을 제기할 수는 있다.     

나. 중국내 탈북자 난민지위부여를 위한 경험적 증거 확보     
♧ 중국정부가 탈북자의 존재에 대해 완강하게 거부하고 있는 상황에서 국제적으로 탈북자 인권유린에 대한 여론을 확산시키고 난민자격을 부여하기 위해서는 가장 필요한 것이 탈북자 인권유린상황에 대한 경험적 증거를 확보하는 것이다.
♧ 현재 상황에서 난민으로 인정받기 위해서는 탈북자들이 단순히 경제적 유민이 아니라 정치적 박해의 위험에 처해 있고 이들이 송환될 경우 심각한 생명의 위협을 받는다는 사실을 경험적으로 증명하는 자료를 제출해야 한다.
♧ 북한의 형법 제47조에 의해 단순 국경월경자나 경제유민을 ‘조국배반자’로 처벌하도록 규정하여 최저 7년 최고 사형에 처하도록 하고 있다.
♧ 탈북자가 북한ㅁ에서 반정부적 반체제적인 행동을 하지 않았을지라도 허가 없이 국외탈출을 시도하는 순간 체제에 대한 저항적(정치의견을 달리하는) 의사표시를 한 것으로 간주되기 때문에 국제법상 난민으로 판정받을 수 있는 가능성이 있다.
-탈북자의 경우 일차적인 탈출동기가 빈곤 내지는 기아로부터 탈출이라는 경제적인 요인이라 하더라도, 북한이 모든 탈출자에 대하여 정치적 박해 및 처벌을 하는 사실이 명백하게 입증되고 있기 때문에 국제관례상 난민으로 판정 보호받을 수 있다는 사실을 강조해야 한다.
♧ 또한 중국내 탈북자들이 북한으로 송환될 경우 심각한 인권유린을 당한다는 사실에 대해서도 한국의 민간단체들이 자체 비디오 제작을 통해 고문과 구타로 인한 상처의 흔적을 확보하고 있다.
♧ 중국내 탈북자는 국제법상 난민으로 인권 및 인도주의 차원에서 보호되어야 하는 바, 우리 정부는 공안당국이 탈북자를 북한으로 송환하는 것은 [난민협약]을 이행하지 않는 명백한 국제법 위반임을 주장해야 한다.
-중국은 1982년 9월에 가입한 [1951년 난민협약]과 [1967년 난민의정서]에 의거하여 난민관련 조약국의 의무인 난민에 대한 강제송환 추방금지, 국경에서의 입국거부 금지, 무허가 입국에 따른 처벌금지, 국제관례상의 기본적인 인권존중 및 표준처우 확대, 난민 지위의 결정 등의 결정 등의 의무를 가진다.
♧ 그러나 이러한 경험적 물증을 공개하여 국내적 혹은 국제적으로 공론화하는 것은 탈북자들의 신변보호나 현지국의 외교적 도움이 필요한 상황에서 바람직하지 않다.
-언론매체를 통해 일부가 공개되기는 하였으나 이러한 방법은 탈북자들의 신변을 노출시키고 중국과 북한의 공안당국의 감정을 자극하여 단속통제강화라는 부정적 결과를 낳고 있다.
♧ UNHCR(유엔인권고등판무관), AI(국제사면위원회) 등 관련기관 및 단체와의 비공개 접촉/토론을 통해 송환시 인권유린에 대한 물적 증거를 제시하는 것이 바람직하다.

다. 제중탈북자의 난민지위 부여를 위한 서명운동 참여문제
♧ 재중 탈북자에게 난민지위를 부여하도록 요청하기 위한 서명운동은 유엔난민고등판무관이나 중국정부에게 실질적인 압력으로 작용하지는 않을 것으로 보이며, 오히려 국내에 잇는 국민들에게 재외 탈북자들의 인권문제에 관심을 갖도록 촉구하는데 더 큰 역할을 할 것으로 생각된다.
♧ 따라서 재외탈북자 난민지위 확보를 위한 서명운동을 적극적으로 전개하되 한국내 국민들에게 탈북자에 대한 관심을 환기시키고 인도주의적 지원에의 동참을 촉구하는데 초점을 맞추어 진행한다.

(2) 탈북자의 제3국으로의 이동
♧ 재중탈북자를 이동시킬 수 있는 제3국으로는 베트남, 몽골, 러시아 등을 고려할 수 있다.
가. 베트남
♧ 베트남과 몽골은 투자유치를 위한 정착에 대해 비교적 관대한 입장을 보이고 있다.
♧ 그러나 베트남은 탈북자들이 밀집해 있는 중국동북지방으로부터 지리적으로 멀리 떨어져 있기 때문에 손쉬운 대안은 되지 못한다.
나. 러시아
♧ 러시아에서는 UNHCR의 혐조를 얻어 난민지위를 부여받을 수 있는 길이 열려 있기 때문에 러시아로 이동시키는 방법을 강구할 수 있다.
-러시아는 95.8.1 [망명자 처리법령]을 제정하여 소수민족 난민의 국적취득 및 정착을 허용하고 있다.
-그러나 연해주 등 지방정부 차원에서는 아직도 UNHCR를 통해 난민지위를 부여받는 것이 쉬운 일은 아니며, 민간단체의 행정적, 재정적 도움이 절대적으로 필요하다.
다. 몽골
♧ 최근 몽골과 한국과의 관계가 우호적으로 개선되고 잇고 북한주재 몽골대사관을 폐쇄하는 등 북한과의 관계가 악화되고 있는 상황이므로 몽골이 재중 탈북자들을 보호/처리하기 위한 효과적인 지역이 죌 수 있다.
♧ 한국정부가 몽골내에 대규모 농업 및 산업단지 조성 등 개발사업을 추진하고 탈북자를 수용하도록 유도할 수 있다.
♧ 대규모 개발 사업에 남한의 현지진출 기업이 주도적으로 참여하고 여기에 탈북자들을 고용하는 방안을 모색한다.

(3) 탈북자에 대한 재정적 지원 강화
♧ 탈북자 문제를 인권차원에서 제기하기 보다는 인도주의적 차원에 초점을 맞추어 경제적 지원을 확대함으로써 탈북자에게 실질적인 혜택이 돌아가도록 함.
♧ 단기적으로 탈북자의 인권유린상황을 개선할 수 는 없지만 장기적으로 탈북자를 보호할 수 있는 실질적인 대안이 될 수 있다.
♧ 탈북자에 대한 경제적, 재정적 지원을 확대하여 규모가 커질 경우 중국당국이나 북한이 현실을 기정사실ㄹ로 인정하는 단계로 발전하도록 현재의 지원을 지속적으로 확대한다.
*** 시기적으로 차이가 있으나 나름대로 탈북자들의 처리에 대한 모색을 살펴볼 수 잇는 자료이기는 하다.