설동훈 / 서울대학교 사회발전연구소, 사회학
1. 외국인노동자 현황
2000년 7월말 국내 외국인노동자 수는 258,866명이었다. 그것은 국내 전체취업자의 약 1.2%, 임금근로자의 약 1.9%, 5인 이상 사업장 상시노동자의 3.6%에 해당한다. <표 1>에서외국인노동자의 체류자격별 구성을 보면, 그들의 중 5.6%는 전문기술인력이고, 2.9%는 연수취업자이며, 30.0%는 연수생이고, 나머지 64.1%는 불법체류자다. 국내 외국인력의 94.4%는 단순기능직 노동자인데, 그 중 출입국관리법령 상 취업이 가능한 체류자격을 갖고 있는 사람은 2.9%에 불과하고, 나머지 91.5%는 편법 또는 불법으로 취업하고 있다. 이처럼 편법 내지 불법이 외국인력의 대다수를 차지하는 현상은, <표 2>에 제시된 것처럼, 외국인력이 국내에 들어오기 시작한 1987년 무렵 이후 지금까지 지속되고 있다.
<표 1> 국내 외국인노동자 수, 2000년 7월
이처럼 비정상적 외국인력구조를 갖게 된 원인은 단순기능직 외국인노동자를 실제로 사용하면서도 형식적으로는 그러지 않는 것처럼 위장해온 외국인력정책에 있다. 한국의 단순기능직 외국인력 정책의 근간(根幹)은 '외국인 산업연수제도'와 그것을 다소 변형한 '체류자격변경허가제도'(일명 연수취업제도)라 할 수 있다. 지금까지 한국정부는 외국인력을 [근로기준법] 상의 '근로자'가 아니라 '연수생'으로 받아들임으로써 노동시장을 개방하지 않는 것처럼 위장하는, 손바닥으로 자기 눈만 가리는 행위를 해 왔다.
그러나 정부 스스로 '연수생'을 외국인력 통계에 포함시켰으며, 종종 '인력난 완화를 위한 연수생'이라는 표현을 하는 등 현행인력정책이 편법임을 자인하여 왔다. 또 대법원은 판례를 통해 미등록 외국인노동자에게는 '근로자' 자격을 인정하였고, 산업연수생도 '근로자성'을 인정하고 있다.
<표 2> 체류자격별 외국인노동자 수, 1987∼2000년
2. 현행 외국인력 정책의 문제점
현행 단순기능직 외국인력 정책의 근간인 외국인 연수취업제도는 다음 세 가지 문제점을 가진다.
(1) 비정상이 정상이 되는 역설을 초래한 제도
첫째, 연수제도는 비정상이 정상이 되는 역설을 초래하였다. 한국에서는 불법체류 취업자 수가 연수생을 포함한 합법체류 취업자 수보다 훨씬 많고, 불법체류 취업자가 합법적인 연수생보다 높은 임금을 받는다. 불법체류자가 외국인력의 60% 이상이라는 점은 기형적 현상이다. 이러한 사실은 생산기능직 외국인력이 유입된 1980년대 후반부터 줄곧 지속되어 왔다. 불법체류자 비율이 매우 높은 것으로 알려진 일본의 1996년 불법체류자 비율은 43.4%였다. 한국은 일본보다 무려 20%포인트 가량 높다.
일견 산업기술연수제도는 불법체류자 수의 증가와 무관한 듯 보인다. 2000년 3월 기준 불법체류자 중 사업체 이탈 연수생의 비중은 20.1%에 불과하기 때문이다. 달리 말해 불법체류자의 79.9%는 관광이나 방문 명목으로 입국하여 규정된 체류기간을 초과하여 머무르면서 취업하고 있는 사람들이다. 그러나 산업기술연수제도의 도입 취지에 '불법체류자 대체'가 있었다는 점을 고려하면 사정이 달라진다. 중소기업협동조합중앙회를 통해 수많은 연수생을 도입하였음에도 불구하고 불법체류자가 감소하기보다는 오히려 급증하였다는 점은 연수제도의 실패를 말해준다.
한편, 한국에서는 불법체류자가 연수생보다 높은 임금을 받는다. 연수제도가 처음 실시될 때 이미 한국에는 수많은 불법체류자가 있었다. 당시 연수생의 기본급은 200∼260달러로, 불법체류자의 임금수준의 절반 내지 삼분의 일 수준에 불과하였다. 더욱이 정부는 중소제조업체에 취업 중인 불법체류자를 묵인하였다. 임금격차가 매우 크고, 불법체류자가 되더라도 위험부담이 별로 크지 않다는 사실이 알려지면서 연수생들의 연수업체 이탈이 속출하였다. 중소기업협동조합중앙회를 통해 연수생을 대량 도입한 첫 해인 1994년에는 산업기술연수생의 73.0%가 사업체를 이탈하였다.
(2) 외국인노동자 인권침해를 유발하는 제도
둘째, 극소수 사례이기는 하지만, 연수생에 대한 차별임금을 핵심으로 하고 있는 산업기술연수제도는 국내 기업 관리자의 인권유린을 조장하였다. 연수생의 사업체 이탈을 막으려는 연수업체의 노력은 두 방향으로 전개되었다. 한 가지는 기업이 감시·감독을 강화하는 방법이다. 일과 후 또는 휴일 외출을 통제하고, 한국인 감시자를 붙여두거나, 심지어 숙소 문을 밖에서 걸어 잠그는 일까지 발생하였다. 감시, 신분증 압류, 강제적립금, 임금체불 등의 각종 비인간적 방법이 사업체 이탈을 방지하기 위하여 동원되었다. 또 이탈한 연수생을 찾은 관리자들의 폭언·폭행 사례가 잇따랐다. 2000년 3월 외국인노동자대책협의회가 간행한 {외국인 산업기술연수생 인권백서}는 연수제도와 관련된 인권침해 사례를 보고하고 있다. 결국 산업기술연수제도는 '현대판 노예제도'라는 오명을 듣게 되었다. 달리 말해, 잘못된 제도 때문에 선량한 한국인 기업가와 관리자가 노예감독자로 전락한 것이다.
<표 3> 사업체를 이탈한 산업기술연수생 수와 비율, 1994∼2000년
다른 한 가지는 기업이 자발적으로 임금수준을 올려주는 것이다. 대부분의 기업주는 연수생이 사업체를 이탈하는 것을 방지하기 위하여 불법체류자의 임금수준에 근접할 정도로 임금을 올려주었다. 불법체류자의 임금수준은 같은 기업에 근무하는 한국인 신참 노동자와 비슷하다. 이는 1999년 중소기업청의 '산업연수생 및 연수업체 실태조사' 결과에서도 확인된다. 연수생은 대부분 미숙련자로 평균 노동생산성이 내국인력의 87.4%인데, 임금은 내국인의 79.3%인 60만 9천 원을 수령하고 있다. 노동생산성과 숙소·식사를 제공받는다는 점을 고려하면, 상당수 연수생은 내국인과 동등한 대우를 받고 있다.
(3) 표리부동한 제도
셋째, 연수제도는 명분과 실제가 일치하지 않는 표리부동(表裏不同)한 제도다. 연수취업제도는 2년간 연수를 거친 자 중 소정의 필기시험에 합격한 자에게 1년간 근로자 체류자격을 부여한다. 연수취업제도의 취지는 기능과 의사소통을 배우는 동안 연수생으로 대우하고, 그 이후에 정식 근로자로 대우하는 것이다. 그런데 연수생은 본국에서 7일, 국내에서 3일 도합 10일에 불과한 비실무연수(off-the-job training)를 받고, 2년간 현장에서 실무연수(on-the-job training)를 받는다.
<표 4> 외국인 비실무연수 내용, 2000년
결정적 문제점은 그들의 대다수가 연수는 받지 않고 근로만 제공하고 있다는 점이다. 한국의 출입국관리법령에 외국인 산업연수생 관련 규정이 있기는 하지만, 그것은 산업연수의 근거 규정이지, 기업이 연수생에게 '연수'를 실시하지 않고 '근로'를 시키는 것을 합리화하는 규정이 아니다.
연수취업제도의 모델은 일본의 기능실습제도다. 일본의 기능실습제도는 연수제도가 근로자를 연수생의 형태로 편법 도입한다는 비난을 받자 도입한 제도다. 그것은 1년 연수(4개월 비실무연수 + 8개월 실무연수)와 2년 기능실습으로 구성된다. 1년 연수기간 중 연수가 강화된 것이 특징이다. 또 일본의 연수생과 기능실습생 수는 한국보다 훨씬 적다. 1996년 일본의 연수생 수는 20,883명, 기능실습생 수는 8,624명이었다. 일본의 외국인노동자 65만 명 중 '연수생과 기능실습생'이 차지하는 비율을 계산하면 4.5%에 불과하다. 1996년 한국의 연수생 수는 같은 해 일본의 연수생 수의 세 배 이상이고, 연수생과 연수취업자를 합한 것의 두 배가 넘는다. 한국이 일본보다 저개발국에 기술을 더 많이 이전하고 있다는 낯뜨거운 결론이 도출된다. 이러한 사실은 일본의 기능실습제도와 한국의 연수취업제도는 서로 다른 기능을 수행하고 있음을 의미한다.
한 가지 주목할 만한 사실은 1993년 4월 일본 정부가 연수제도를 수정하여 '외국인 기능실습제도'를 실시하였음에도 불구하고, 한국 정부는 1993년 11월 중소기업협동조합중앙회를 통해 외국인 산업기술연수제도를 확대 실시하는 결정을 내렸다는 점이다. 일본에서 많은 문제점을 안고 있는 것으로 판명된 제도를 한국 정부는 사용자에게 일방적으로 유리한 형태로 변형하여 실시함으로써 '후진성의 이점'을 살릴 수 있는 기회를 스스로 저버렸다.
그럼에도 불구하고 연수취업제도는 겉으로만 고수해 온 '생산기능직 외국인력 수입금지'를 명실공히 포기하였다는 점에서 의미 있다. 그러나 연수생이 취업하는 일자리가 대부분 단순직종인데 2년 간의 연수가 왜 필요한지를 합리화하기 어렵다. 2년간 연수를 한 후 그들이 '숙련 외국인력'이 되었다고 간주하는 것은 너무 궁색한 변명이다.
3. 문제점의 해결 방향
(1) 실사구시에 입각한 정책수립
연수취업제도의 문제점을 극복하기 위해서는 실사구시(實事求是)에 입각한 외국인력 정책의 전환이 우선적으로 요구된다. 국제사회는 산업기술연수제도를 한국의 '미숙련 외국인력' 수입제도로 인정하고 있다. 1991년 산업기술연수제도 실시로 '단순노동자 수입 금지 원칙'은 이미 파기된 것으로 보아야 한다. 그러므로 한국이 단순 외국인력 수입을 회피하기 위하여 연수취업제도를 고수해야 한다는 주장은 궤변이다. 즉 개선대책의 기조는 닫혀진 노동시장을 개방하는 것이 아니라, 연수생이라는 편법적 외국인력을 근로자로 정당하게 수입하며, 동시에 통제불가능 상태에 있는 불법체류노동자를 정부가 체계적으로 관리할 수 있는 방안을 마련하는 데 있다.
(2) 불법체류자 문제의 해결
고용허가제는 근로를 행하는 자에게 처음부터 근로자 체류자격을 부여하는 방식이다. 그러나 이 제도를 실시하면 모든 문제가 자연스럽게 해결될 것이라는 발상은 매우 위험하다. 그 까닭은 산업기술연수제도의 좌초 배경이 되는 '불법체류자 문제' 때문이다. 중소기업에 취업해 있는 15만 명의 불법체류자를 강력한 단속을 통해 강제 출국시키는 것은 사실상 불가능하다.
현실적으로 가능한 해결책은 기존의 불법체류자를 양성화하여 그들을 정부의 통제 범위 내로 끌어들이는 것이다. 즉 당분간은 외국에서 신규 인력을 도입하는 데 주력하기보다는 '불법체류 취업자를 양성화'하여 그들의 고용관계를 합법화하는 방법이 최선의 대안이다. 그렇게 되면 불법체류자의 취업기회는 현저히 감소할 것이고, 정부의 단속도 효과적으로 가능할 것이다.
(3) 브로커의 전횡을 막을 수 있는 장치 도입
또 외국인력의 도입 주체를 사용자 단체에서 공공기관으로 바꾸고, 외국인력 규모를 국내 노동시장 상황에 맞추어 관리하는 장치가 필수적이다. 그럼으로써 한편으로는 사용자의 선택의 폭을 넓히고, 다른 한편으로는 송출기관이 얻는 부당한 이익을 제거하여야 한다. 연수생의 사업체 이탈 배경 요인 중 하나가 막대한 브로커 비용이라는 점을 고려하면 이점은 매우 중요하다. 즉 브로커가 갖는 이익을 국내기업과 외국인노동자에게 돌아가도록 만드는 것이 필수적이다.
로널드 버트(Ronald Burt)는 브로커가 활동하는 근거를 '정보'와 '영향력'으로 구분한다. 그의 이론에 입각하면 두 가지 방향의 해결책을 찾을 수 있다. 첫째, 고용정보를 공개한다. 외국인력 수입기구의 인터넷 홈페이지에서 지원서를 배부하고, 수시로 그것을 접수하여, 외국인력 데이터베이스를 구축하여, 그것을 인력수입기구가 상시적으로 관리하는 방식이다. 둘째, 인력송출업체를 거치지 않아도 외국인노동자가 한국에서 취업할 수 있는 길을 터놓아야 한다. 인력송출업체가 노동자 '선발 권한'을 갖고 있으면 '급행료' 형식의 부정이 발생할 것이기 때문이다. 사용자는 외국인력 수입기구가 국내 중소기업의 의견을 반영하여 자료에 가중치를 부여한 다음 컴퓨터를 이용하여 추첨한 4∼5배 수의 취업희망 외국인노동자 명단에서 최종적으로 노동자를 선발한다.
(4) 산업재해와 문화갈등을 줄일 수 있는 장치 마련
한편, 한국에 취업을 희망하는 노동자는 본국에서 한국어 교육, 산업안전 교육, 문화차이의 이해와 적응 교육을 받도록 제도화하여야 한다. 한국어와 한국문화 교육은 산업재해와 문화갈등을 줄일 수 있는 첩경이므로 정말로 중요하다. 구체적으로는 토플(TOEFL)과 비슷한 '국제 한국어 능력 인증시험'을 개발하여 고득점자를 우대하는 방식을 고려할 수도 있다. 이러한 방식은 송출국 정부가 공교육의 교과과정에 한국어를 포함시킬 유인체계로 작용할 것이다.
(5) 외국인노동자와 국내기업에 실익(實益)이 되는 제도
고용허가제를 실시하면 외국인노동자는 내국인과 마찬가지로 노동3권을 갖게 된다. 외국인에게 노동3권을 허용한 대만이나 싱가포르 등의 사례를 보면 외국인노동자의 집단행동은 거의 발생하지 않고 있다. 또 고용계약 연장을 목적으로 한 집단행동 금지를 법률에 명문화하는 방식이 널리 채택되고 있다. 현재 산업기술연수생의 임금수준이 내국인에 근접할 정도라는 점을 고려하여 고용분담금은 물리지 않도록 한다. 고용허가제를 실시하면 송출국의 인력이 무제한으로 들어올 수 있다는 주장은 시장의 수요-공급의 법칙을 가로막을 수 있는 국가의 출입국 관리기능을 무시한 공론에 불과하다.
결국 고용허가제가 도입되어 불법체류자가 거의 사라지면 외국인노동자의 임금수준은 그들의 능력에 걸맞은 수준으로 약간 하향 조정될 것이다. 그렇게 되면 고용허가제로 인해 생기는 이익은 외국인노동자를 고용하는 기업이 향유하게 될 것이고, 그것은 국민경제에도 실익이 된다.
국내 중소기업의 이익과 외국인 노동자의 인권은 본질적으로 상호배타적인 제로섬(zero sum)의 관계가 아니다. 인권은 언제, 어떤 상황에서도 부정할 수 없는 지고의 가치이며 절대성·보편성을 특징으로 한다. 따라서 국내기업의 이익은 인권보호라는 대의 하에서 추구되어야 하고, 또 인권을 침해하는 기업이익의 추구는 제지되어야 한다. 따라서 인권보호를 주장하는 것을 마치 한국의 기업이익, 더 나아가 국가이익에 반하는 것으로 보는 것은 실로 근시안적이고 단순한 사고방식이다.
4. 외국인 고용허가제 실시 방안
(1) 외국인력 정책의 기조
(가) 국내 노동시장 보완성의 원칙(=내국인 우선의 원칙); 입국 이전(☜ 국가 주권)
- 외국인노동자 수, 직종, 기술수준 등
- 전문기술직 수입 권장, 생산기능직 수입 자제
- 실질적으로는 1991년 10월 산업기술연수제도 실시로, 명목상은 1998년 4월 체류자격변경허가제도(연수취업제도) 도입으로 '생산기능직 외국인력 수입 금지 방침'이 완전히 파기됨. 즉 이미 단순기능직 외국인력 시장이 개방되어 있음.
(나) 차별금지의 원칙; 입국 이후(☜ 인권, 노동권)
- 근로기준법: '국적에 의한 차별 금지'
- 국제규범(ILO 협약/권고): 외국인노동자 균등대우. 업무수행 능력에 기반.
- 기회의 평등이지, 결과의 평등이 아님.
※ 국내 노동시장을 보호하면서 외국인노동자를 최소한으로 수입하되, 그들이 국내에 입국한 후에는 노동권과 인권을 존중한다.
(2) 새로운 정책의 수립 원칙
(가) [외국인근로자 고용과 관리 및 인권보호를 위한 법률]의 제정
- 외국인노동자에 대한 차별대우가 만연한 현실을 개혁하기 위해서는 별도의 입법 조치가 필수적이다.
- 법률은 규제와 보호라는 양날을 지닌 칼과 같다. 외국인근로자 고용법의 주요 내용은 그들의 국내 취업에 관한 절차를 규정하고, 인권 침해를 예방하기 위한 제도적 장치 등이다.
- 그러나 '보호법'이라는 명칭은 지양하여야 한다. 외국인보호소(한국), 인디언 보호지역(미국), 원주민 보호지역(남아프리카) 등의 용례에서도 보듯이, 보호란 문자적 의미 이외에 '평등하지 못한 존재를 가두어 둔다'는 용례를 갖고 있음에 유의할 필요가 있다.
- 명칭으로서는 '외국인노동자 고용법' 또는 '외국인노동자 고용 및 관리에 관한 법률' 등이 적합하다.
- 이 법률을 제정하여야 하는 이유는 편법와 비정상을 그대로 방치해서는 인권유린을 일삼는 야만국이라는 비난에서 벗어날 수 없기 때문이다.
(나) 정부 부처의 유기체적 역할 분담. 법률의 분화.
- 노동부는 외국인력 수급대책 수립, 고용허가, 외국인노동자 관리, 귀국지도 등 외국인노동자 도입·관리 등을 총괄. 사용자에게 고용허가. 외국인노동자가 중소제조업뿐 아니라 인력부족을 겪고 있는 전산업에 취업하고 있다는 점을 고려하여, 그들의 인력 관리는 노동부가 맡아야 한다. 그리고 국내 노동시장 상황과 연계하는 것이 필수적인데, 그러기 위해서는 고용전산망과 접속되어 있어야 한다.
- 법무부는 외국인노동자의 입국·체류·출국 사항을 관장. '단순기능취업 사증'(노동허가) 발급. 우리나라는 사증(visa)을 통해 외국인력을 통제하므로 별도의 노동허가증을 발급할 필요가 없다.
- 산업자원부, 중소기업청은 기업의 단순기능외국인력에 대한 수요 파악
(다) 불법체류 미등록노동자의 양성화와 노동법 적용
- 산업기술연수제도가 실패한 근본 원인은 불법체류자를 통제하지 못한 데 있다. 불법체류자를 대체하지 못했다. 불법체류자는 상용노동자 수 10인 미만 사업체(전산업)에 주로 취업하고 있었는데, 한동안 연수생을 10인 이상 제조업체에만 배정하였다. 그러니 당연히 연수생으로써 불법체류자를 대체할 수 없었다.
- 현재 국내에서 '취업'(연수가 아니라)하고 있는 외국인 불법체류자와 산업기술연수생은 모두 근로자로 전환하여야 한다.
- 그러기 위해서는 사용자와 외국인노동자의 자진 신고를 받아야 한다. 그들 모두에게 '불법체류자 고용과 취업에 관한 벌칙'을 면제하여야 한다. 사면(amnesty)은 이 문제를 해결하기 위한 최선의 대안은 아니라 현실적으로 사용할 수 있는 거의 유일한 해결책임.
- 노동부는 기존 기업에 '내국인노동자를 구할 수 없었던 근거'를 요구하고, 노동자 보호를 위한 최소한의 요건만 갖추면 '외국인 고용허가'를 발급한다.
- 법무부 출입국관리국은 사면받은 외국인노동자의 체류와 취업을 합법화하기 위하여 '단순기능취업 사증'(노동허가)을 발급한다. 사증의 유효 기간은 그들의 출국이 실질적으로 가능하도록(교통편 마련, 업계의 사정 고려) 일률적으로 규정하기보다는 여러 유형으로 나누어야 한다. 정부가 이 조항을 번복하지 않도록 면밀한 주의가 필수적임.
- 제도 실시 몇 년간은 신규 인력 수입 없이(또는 최소한의 인력수입으로), 국내 노동시장에 인력을 공급할 수 있다.
- 고용허가제도가 실시되면 불법체류자 수가 대폭 감소할 것이고, 그들의 근로조건은 지금보다 훨씬 악화될 것이다. 그들을 고용하는 업주에 대한 처벌(막대한 범칙금)을 강화하여 불법체류자 고용을 억제하여야 한다. 동시에 고용허가제도의 존립 근거를 해칠 수 있는 불법브로커에 대한 강력한 처벌이 병행되어야 한다.
※ 출입국관리당국은 '불법체류 외국인노동자'와 '그 고용주'를 지속적으로 강력하게 단속하고, 외국인노동자 노동시장을 교란하는 '불법 브로커'를 엄중히 단속·처벌하여, 외국인력 고용질서를 확립하고 국내 노동자의 일자리와 합법취업자 사용기업을 보호하여야 한다.
- 그렇지만 불법체류자는 현행처럼 노동법의 적용을 받아야 한다. 그것은 인권 보장이라는 시대 정신에 부합하는 일이다.
(라) 외국인노동자 인권 보장의 제도화
- 인간으로서 누려야 할 최소한의 권리가 침해되는 일을 예방할 수 있는 노력을 제도화하여야 한다.
- 한국인 관리와와 노동자, 일반인이 외국문화를 이해할 수 있는 기회를 확충한다.
- 인권 보장은 인종/ 민족/ 성/ 신분(체류자격)에 관계없이 적용되어야 한다. 다시 말해, 그러한 점을 빌미로 '차별을 일삼는 자에 대한 처벌 또는 교화'를 제도화하여야 한다.
- 고용허가제도가 실시되더라도, 일부 <연수생>과 <불법체류자>가 남을 것이다. 당연히 그들의 인권도 보호하여야 한다.
(3) 외국인 고용허가제도의 주요 내용
(가) 외국인노동자의 직종: 단순 미숙련 노동자를 대상으로 한다. 출입국관리법령에 '단순기능취업' 사증을 신설하여 법적 근거를 마련한다.
(나) 사용자는 노동부장관으로부터 '고용허가'를, 외국인노동자는 법무부장관으로부터 '단순기능취업 사증'(노동허가)을 발급받아야 한다.
- 인력수입을 위한 연수제도 폐지
- 외국인 전문기술인력 고용제도와 해외투자 관련 연수제도는 현행 방식대로 시행
- 실질적 인력 수입인 위장 연수에 대한 감독 강화
- 근로기준법과 ILO조약에 의한 노동권 보장
(다) <외국인근로자고용위원회>를 설치·운영한다.
- 구성 : 위원장 1인을 포함한 15인 이내로 구성
- 내국인노동자의 반발이 우려될 수 있으니, 수입 규모와 업종/직종을 결정하는 위원회에는 노동자 대표가 반드시 참가하도록 한다.
※ 위원장(노동부장관), 위원(관계부처 차관, 노사대표, 전문가 등)
- 기능: 외국인력에 관한 주요정책 사항 심의·결정
* 산업별 도입규모, 대상국가
* 외국인노동자의 모집·배치·사후관리에 관한 사항
* 고용분담금 책정
* 기타 외국인노동자의 고용 및 관리에 관한 중요사항
○ 외국인근로자고용위원회의 검토 사항
- 업종을 인력부족 심한 여러 산업으로 확대하여야 한다: '제조업/수산업/건설업으로 경직되게 제약해서는 안되고, 국내 인력으로는 충원이 불가능한 다른 산업을 고려하여야 한다.'
- 출신국과 성별 등은 사용자의 요구를 적극적으로 수용하여 쿼터를 정한다.
(라) 수입방식은 집단적 수입을 기본으로 한다.
- 집단적 수입 방식은 국내의 외국인력관리기구와 외국의 인력송출기관이 개입된다.
- 국내 외국인력관리기구는 국내 노동시장 상황 정보를 활용할 수 있어야 한다. 이 기구는 민간사용자단체가 아니라 공공단체여야 한다.
- 이 기구는 <외국인근로자고용위원회>의 관할을 받는다. 외국인력관리기구의 장은 의사결정권 없이 참여하여, 결정 사항을 집행하는 역할만 수행한다.
- 외국인력관리기구는 해외 인력 채용 정보(예컨대 각국의 주요 인력훈련기관 명단 등)를 인터넷을 통해 제공한다.
(마) 브로커가 부당한 이익을 얻을 수 있는 기회를 봉쇄하여야 한다.
- 한국어 능력 시험(점수), 신체검사(합격/불합격) 등 객관적 자료를 활용한다.
- 브로커들이 기업과 결탁하여 활동할 수 있으니, 외국인력관리기구가 객관적 자료를 토대로 배정하여야 한다.
(바) 고용분담금 제도는 도입하지 않는다.
- 고용분담금 제도는 외국인력을 고용하는 기업이 저렴한 인력을 고용함으로써 얻는 이익(내국인노동자와의 임금 차액)의 일부를 국가가 징수하여, 외국인노동자로 인해 한국사회가 지는 부담금을 충당하는 제도다.
- 국내 기업의 외국인노동자 고용비용이 국내 노동자를 고용하는 경우와 차이가 없다면 그것을 징수하지 않아야 한다. 중기청 자료에 따르면, 현행 외국인 산업기술연수생의 실제 수령임금을 현실화할 경우, 고용분담금을 걷을 필요가 없다.
(사) 외국인노동자 교체순환(rotation) 원칙을 견지하여야 한다.
- 외국인의 정착을 막기 위한 제도적 장치다.
※ 교체순환을 통한 정착 방지 노력은 인권 침해가 아니고, 국가의 정당한 주권행사의 영역이다.
(아) 고용계약의 갱신/ 사업체 이동의 자유 보장
- 3년간의 고용계약(매년 임금협상)
* 노사분규를 억제할 수 있는 간접적 장치.
- 계약기간내라도 정당한 사유가 인정될 경우 사업체 이동 가능
기업도산이나 휴폐업시
부당해고나 노동관계법 위반 및 사용자 측의 계약위반의 경우
차별대우, 폭력행사 등 인권침해와 같은 사용자의 귀책사유가 있을 경우
기타 해당 사업장에서 근로를 계속할 수 없는 중요한 사유가 인정되는 경우
계약기간(1년) 도과 후 계약갱신 시, 일정한 조건을 갖추면 다른 사업장으로 이동할 수 있는 장치를 마련하여야 한다.
(자) 달리 규제되지 않는 사항은 내국인 노동자와 균등하게 대우한다.
- 외국인노동자에게도 노동3권을 허용한다. 단체행동권을 제약하면 독소조항으로 공격받을 소지가 많다.
- 법률에 규정하지 않은 사항은 한국인 근로자와 균등하게 대우한다.
(차) 외국인노동자 복지시설을 제공한다.
- 한국어, 산업안전, 문화 교육 등을 위한 교육 시설 및 교재(각 나라 언어), 강사 마련
- 의료 복지 제공 시설 및 자금 마련
- 문화적 충격 해소 및 쉼터 공간 필요
(카) 불법체류 미등록노동자도 국내 노동법의 적용을 받는다.
- 법무부 출입국관리국에 통보하는 것이 두려워, 노동부에 민원 처리를 할 수 없어서는 안 된다. 노동부 민원처리는 출입국관리국에 통보되지 아니한다.
(타) [외국인근로자 고용법]에는 민족에 따른 차등을 두어서는 안된다.
- 중국 조선족과 구소련 지역 고려인에 대한 대우는 재외동포법으로 반영한다.
(파) 국제결혼가정에 대한 인권 침해는 [출입국관리법] 등 관련법으로 해결한다.
- 실질적 혼인관계가 입증되면 혼인신고를 받아들인다.
- 한국인 여성과 결혼한 외국인 남성이 불법체류자인 경우 5년간 입국을 금지하는 제도를 폐지하여야 한다. 한국인의 행복추구권을 보장하기 위해서라도, 남녀를 불문하고 그 배우자의 국내 체류와 취업을 허용하여야 한다. F2사증을 발급하거나 체류자격 신설 검토.
- 단 국내 체류를 목적으로 한 위장결혼임이 판명되면 강제출국한다.
(하) 불법체류자의 자녀라도 초/중/고등학교에 취학할 수 있게 한다.
- 이 역시 관련 법규에 반영한다.
(거) 난민 관련 사항은 출입국관리법에 반영한다.
- 난민 관련법 제도 개선 및 정비, 난민 심사에 대한 공개협의 및 인권적 기준 적용
(너) 적발된 불법체류자의 인권보호 장치를 도입한다. 관련법규 보완.
- 경찰 조사 과정에서의 인권침해 방지 및 공정한 수사를 위한 통역, 절차 준수에 대한 조치 마련
- 외국인보호소에서의 인권 보호 장치
※ [외국인근로자 고용법] 또는 [외국인근로자 인권법]이라는 접근방식에 따라 포괄범위가 달라질 수 있다.
(4) 외국인노동자 도입 절차와 사후관리 내용
(가) <외국인근로자고용위원회>가 외국인력 도입 규모 결정
- 국내 노동시장 상황과 연계하여 외국인력 도입·관리
- 연간 노동력 수급전망 및 국민경제의 여건을 고려하여 단순기능인력 도입업종과 규모를 총량적으로 조절
※ 도입규모는 국내취업자의 약 1% 검토
- 사업주에게 고용허가 신청 전에 국내 인력 구인 노력 의무를 부여함으로써 국내노동자 일자리 잠식 방지
(나) 고용허가
- 외국인을 고용하고자 하는 기업은 정부의 허가를 받아 고용상한선 범위 내에서 외국인력 사용
- 고용허가를 받고자 하는 사업주는 직업안정기관(노동부)에 국내노동자 구인을 신청하고, 신청 후 14일이 경과해도 구인이 안될 경우에 한하여 고용허가 신청 가능
- 고용허가서에는 인원, 유효기간(최장 3년=1년 기본, 2회 연장 가능) 등을 명시하고, 노동부장관은 고용허가서 발급 후 법무부, 외무부 등 관련부처에 통지
※ 외국인 1인당 총 3년간 활용가능
- 사업자가 외국인을 활용할 수 있는 총기간(예, 6년)을 정하되 일정기간(예, 3년) 이상 사용한 사업주는 고용구조개선계획 제출
※ 업체당 외국인력 고용기간을 제한(예, 6년)하여 외국인력의 장기 사용을 불가능하게 함으로써, 기업의 도덕적 해이를 예방하고 산업구조조정의 저해 요인을 제거
(다) 모집·선발
- 고용허가를 받은 사업주는 법령이 정하는 '외국인력 선발 및 계약 등을 전문적으로 대행해 주는 기관'에 모집을 의뢰. 이 기관은 외국인노동자 구인표를 접수하여 관리하고 사업주에게 알선
※ 전문대행기관은 공적기관을 지정
- '전문대행기관'은 우리나라에 노동자 송출을 희망하는 국가의 공공직업안정기관 등에서 취업희망자를 수시 등록 받아 구직표 등 인적사항을 데이터베이스로 구축
※ 송출희망국가의 공공직업안정기관이 없을 경우 공적기관을 지정토록 하고 구직표는 인터넷을 통하여 우리나라 직업안정기관의 홈페이지에 송부. 구직표의 기록사항 확인은 송출국 정부에 의무 부여
- 사업주는 '전문대행기관'으로부터 고용예상 인원의 일정 배수(예, 4∼5배)의 구직자 명단을 넘겨받아 그 중에서 필요 인원을 선발. 사업주가 외국인노동자 선발권을 가짐으로써 기업의 적정인력 확보 및 신속·정확한 선발을 가능하게 함.
(라) 근로계약 체결
- 근로계약 체결시 표준계약서를 활용하도록 함으로써 사업주의 부담 최소화 및 외국인력활용에 따른 문제를 최소화
※ 표준계약서상 포함되는 주요 내용
·임금·근로시간·휴일·숙식 등 근로조건 및 계약기간
·노동자의 의무사항(동거목적의 가족동반 금지, 근로계약연장·고용중지 철회를 요구하는 집단행동 금지 등)
·입·출국 경비부담, 사망시 처리절차 등
- 외국인노동자에 적용되는 취업규칙을 첨부
- 계약기간 중에는 계약내용의 변경을 요구하는 집단행동을 금지하도록 법률에 명문화
(마) 건강진단·교육
- 근로계약을 체결한 외국인노동자는 입국전·후에 건강진단 및 소정의 교육을 받도록 의무화
(바) 사후관리 사항
① 고용허가 취소
노동부장관은 다음의 경우에 고용허가를 취소할 수 있음. 취소처분을 받은 사업주에게는 2년간 고용허가 금지
- 사업주가 허위기타 부정한 방법으로 고용허가를 받은 경우
- 유효기간을 초과하여 근로계약을 체결한 경우
- 허가 후 6개월 이내에 외국인노동자를 고용하지 않은 경우 등
② 고용중지
외국인노동자가 계약 위반, 건강진단 불합격, 지정사업장외에서 근로, 불법행위로 고용관계를 훼손한 경우 등에는
- 사업주는 고용을 중지
③ 출국조치
외국인노동자가 계약기간 만료, 취업증명서 미취득, 고용중지된 경우 등에는
- 사업주는 노동부장관에게 신고한 후 14일 이내에 출국조치
④ 경과조치
연수생: 현행 연수계약 기간 만료시까지 인정
5. 고용허가제 반대론 비판
'고용비용 증가: 근로자 신분 부여에 따라 연월차수당, 상여금, 퇴직금 등 추가적인 인건비 부담 발생' (중기협의 임금인상 주장에 대한 상세한 비판은 제6절에 있음)
(1) 산업기술연수생에게도 현재 연월차수당과 상여금을 지급하고 있음. 퇴직금은 지급하지 않고 있음.
- 대법원에 의하여 연수생의 근로자성이 인정된 이상 현재 진행중인 소송의 결과 지급하지 않을 수 없을 것임.
- 결국 세부 항목별로 볼 때 추가 지급요인이 없어짐.
- 또 현행 연수취업제 하에서도 마지막 1년간은 근로기준법이 전면 적용되므로 고용허가제를 도입한다해서 현행 연수취업자에 비해 달라지는 것이 없음.
- 그런데 산업기술연수생의 퇴직금 지불 소송이 현재 진행중임. 필리핀인 산업기술연수생 미네르바 사건.
<표 5> 연수취업제도와 고용허가제도에서 외국인노동자의 임금구성
※ ○ 법적 근거가 있고 실제 지급, △ 법적 근거는 없으나 실제 지급, × 법적 근거도 없고 실제 지급하지 않음.
(2) 고용허가제하에서도 사업주는 노동자의 능력, 생산성 수준에 따라 임금 차등을 둘 수 있으므로 반드시 국내노동자와 같은 수준의 임금을 주어야 하는 것이 아님.
- 국적에 따른 차별금지(근로기준법 제5조) 조항은 '생산성 임금제'로 해석됨.
※ 근로형태, 직종 등에 따라 별도의 취업규칙 작성이 가능하므로 사업주는 외국인노동자에 대해 임금수준에 차등을 둘 수 있음
(3) 외국인 산업기술연수생의 현재 수령 임금을 기준으로 보면, 고용허가제가 실시되더라도 임금 인상 요인이 없음.
- 중소기업청 자료에 의하면 외국인노동자의 생산성은 국내 노동자의 약 80% 수준인데, 연수생의 임금수준은 70%임. 임금수준은 61만 7천원(1998년), 62만 1천원(1999년), 64만 8천원(2000년)으로 상승하였으나, 이 차이는 큰 변동없음.
- 동 자료는 주거비, 식대 등 추가 고용비용을 고려했을 때 연수생의 고용비용은 내국인과 거의 다름없다고 밝힘. 한국어 구사 능력(인적 자원)이 떨어지는 외국인노동자가 내국인 노동자보다 높은 임금을 받을 가능성은 전혀 없음.
- 이처럼 연수생의 임금이 높아진 까닭은 업주들이 연수생의 사업체 이탈을 방지하기 위하여 각종 수당을 지급하였기 때문. 그림 1을 보면, 2000년(1999년 9월∼2000년 8월) 연수생의 법정 기본급(최저임금)은 월 361,600원이나, 실제 기본급은 393,000원이며, 제수당 및 복리비를 합한 평균임금은 월 648,000원임(중소기업협동조합중앙회, [외국인 산업연수제도의 현황 및 운용방향]. 2000.7.). 결국 업체에 따라서는 월 90만원이나 그 이상을 지급하고 있는 경우도 있음(중앙일보 2000.7.7).
<그림 1> 외국인 산업기술연수생의 임금(연수수당), 2000년
- 7월 6일 MBC 9시 뉴스데스크는 고용비용 증가의 근거로 중소기업협동조합중앙회의 자료를 인용하여 '현재의 연수생 임금수준을 36만원'으로 밝힘. 이 수치는 법정기본급에 불과하고, 조사자료에 나타난 기본급은 물론이고 평균임금에 비하면 현저히 낮음. 즉, 고용비용이 증가할 것이라는 우려는 비과학적 근거를 가지며, 매우 과장된 것임.
- 요컨대, 실제 지불하고 있는 임금수준을 고려하면 추가 인상요인은 없어짐.
(4) 더욱이, 현재 불법체류자의 임금수준이 매우 높게 평가되어 있다는 점을 고려하면, 불법체류자를 없애고 고용허가제를 통해 외국인력을 공급하면 임금수준이 하락할 것으로 예상됨.
※ 과외 합법화 이후 수강료가 오히려 떨어졌음에 주목할 필요가 있음.
'노사관계 악영향: 노동3권 부여로 대응력이 취약한 중소업계의 노사관계 불안 야기.'
(1) 외국인노동자도 매년 임금협상과 고용계약을 갱신하여야 하므로, 터무니없는 요구를 하지 못한다.
- 단체교섭권과 단체행동권을 제약하는 방식은 논란거리를 만드는 것이므로 불필요하다.
- 시장 기능에 맡겨두면 자연스럽게 해결될 것이다.
- 한국인 노동자와 노동조합 활동을 같이 하는 것은 그들의 순조로운 기업 생활 적응에 도움이 되는 측면이 있으므로 크게 우려할 바는 아니다.
(2) 즉 노동3권을 허용해도 큰 문제는 없을 것임.
- 다만, 입법시 근로계약의 내용에 계약연장 및 고용중지 철회를 요구하는 집단행동 예방장치를 마련.
- 체류 연장 여부가 국내 업체에서의 기여도와 연계하므로 노동3권 보장으로 인한 외국인노동자의 파업 등은 막을 수 있음.
- 취업계약을 1년 단위로 갱신할 예정인데다 최장 3년을 넘지 않도록 입법화하면 문제될 것이 없음.
- 즉 재취업을 희망하는 외국인노동자가 파업 등 극단적 행동에 나설 가능성은 별로 없음.
'불법취업자 증대: 근로자 대우에 따른 임금 상승으로 외국인들의 불법취업을 조장시키고 고용주도 고용분담금을 납부치 않기 위해 불법고용 증대 우려.'
(1) 새로운 제도 도입을 통해 불법체류자가 발생하는 시장의 수요요인을 제거한 후(시장요인),
(2) 업체에 불법체류가 고용시 막대한 범칙금을 부과하는 제도(정책요인)를 실시하면, 불법체류자의 취업기회가 대폭 감소할 것.
* 고용분담금 제도는 도입하지 않음
- 대만에서와 마찬가지로 고용허가제도는 불법체류자를 대폭 감소시키는 효과를 가져올 것.
- 고용주는 '불법체류자 고용으로 인한 막대한 범칙금'을 두려워하게 될 것.
- 즉 불법체류자 증대는 전혀 가능성이 없는 예측이다.
'인력 적기 도입에 애로: 법무부의 입국/체류허가, 사업주의 내국인 구인노력, 고용허가/노동허가 등 추가적 절차가 요구됨.'
(1) 고용전산망을 통해 국내 노동시장의 흐름을 고려한 인력관리가 이루어져야 한다.
- 외국인력 정책의 제1원칙은 '국내 노동시장의 보완성의 원칙'이라는 점을 무시해서는 안된다.
- 그러한 바탕 위에서 제도가 완비되어야 '주먹구구식의 인력 관리', 즉 내국인 구인 노력 없이 임금이 낮다는 이유로 신청하는 관행을 없앨 수 있다.
(2) 절차가 복잡하다거나 도입 기간이 장기화된다는 문제는 법무부·노동부·중소기업청으로 흩어져 있는 업무를 한 데서 처리할 수 있는 '제도적 창구'를 만들면 간단히 해결할 수 있다.
'통일 후 고용사정 악화에 따른 외국인 문제.'
(1) 고용허가제가 '노동시장 개방'을 의미하는 것이 아님을 명심하여야 한다. 이미 들어와 있는 외국인노동자 수 수준을 유지하면서, 그들을 체계적으로 관리하는 것이다.
(2) 독일의 사정을 준거로 이야기하는데, 독일에는 600만 명 이상의 외국인이 영주하고 있었고, 한국은 25만 명 수준에 불과하다.
(3) 고용허가제도가 실시되면 산업기술연수제도보다는 오히려 불법체류자를 통제하기 쉽다는 점에서 인력 규모 관리가 용이하다는 점을 고려하여야 한다.
- 1998년 이른바 IMF 경제위기로, 고용사정이 최악의 상황이 된 때에도 약 10만명에 달하는 미등록 외국인노동자가 한국에 계속 머무르고 있었다는 점을 직시하여야 한다. 산업연수제도나 연수취업제도로는 불법체류자 문제를 전혀 해결할 수 없다.
- 고용허가제는 미등록노동자를 통제할 수 있을 뿐 아니라, 등록노동자를 용이하게 관리할 수 있다. 외국인노동자 계약 단위를 1년으로 할 경우 신축적으로 운영할 수 있어 북한 노동자 고용도 일정 범위 안에서 원활하게 이뤄질 수 있다
'장기체류자 문제.'
- 외국인노동자의 최장 체류기간을 3년 정도의 단기간으로 제한한다면 가족동반을 금지하는 것이 가능함.
※ '5년 이상 취업을 허가하자'는 특정 단체의 주장은 외국인노동자의 장기체류를 유발할 수 있으므로 채택할 수 있음.
- 5년 미만 단기 외국인노동자의 가족초청을 금지하는 것은 국제규범에도 어긋나지 않음.
'산업기술연수제도/연수취업제도는 시행착오가 있었으나, 정착단계에 접어들고 있으며, 중소기업계에서 선호하고 있는 제도.'
(1) 중기청 스스로 인정하는 것처럼 편법을 부분적으로 수정·보완한 것에 불과하다.
(2) '근로자'를 '연수생'으로 가장해야 할 이유가 없다.
- 초창기 연수생을 도입할 때에는 내국인 노동자의 고용 기회를 침해하지 않는 '근로자가 아닌 연수생'이라는 점이 고려되었으나, 현재 양대 노총 모두 고용허가제도를 지지하고 있다는 점을 고려하여야 한다.
(3) 연수취업제도는 1998년 4월 1일부터 실시된 체류자격변경허가제도로 이미 2년이 경과하였음. 새로운 제도 실시 이후에도 연수생의 사업체 이탈률이 20%에 달하였을 뿐 아니라, 불법체류자의 유입도 계속됨.
- 1998∼1999년 불법체류자 감소는 IMF 경제 위기에 기반한 것.
- 이 시기에도 신규 도입 연수생의 5분의 1이 사업체를 이탈하였음.
- 연수취업제도는 정착단계에 접어들고 있는 것이 아니라, 제도 자체의 심각한 결함을 노정하고 있음.
(4) 중소기업계에서 연수취업제를 선호하고 있는 것처럼 말하지만, 그것은 여론의 왜곡임.
- 노동연구원 강수돌 박사가 1995년 실시한 <외국인 연수생 사용업체 실태조사>에 의하면, 고용허가제 실시에 대하여 사용자 1,044명 중 68.9%가 찬성하고(전적으로 찬성 9.0%, 대체적으로 찬성 59.9%), 31.1%가 반대(대체적으로 반대 23.6%, 전적으로 반대 7.6%)함(자료: 강수돌, {외국인 노동자 고용 및 관리실태와 정책대안}, 한국노동연구원, 1996, p. 70).
- 중소기업협동조합중앙회의 조사 결과에 의하면, 연수취업제 선호가 높게 나타남.
- 상반된 조사 결과가 나타나는 원인은 중소기업협동조합중앙회의 조사에 방법론적으로 심각한 결함이 있음. 고용허가제에 대한 정확한 정보를 제공하지 않거나 왜곡된 정보를 제공함.
- 일반국민 중 고용허가제 도입에 찬성하는 비율이 높다는 점도 고려하여야 함. 여론조사기관인 코리아리서치가 교육방송의 의뢰를 받아 2000년 6월에 실시한 여론조사 결과에 의하면, 일반국인의 67.8%가 고용허가제 실시를 찬성함(자료: ≪생방송 난상토론≫ 2000년 6월 10일(토) 교육방송 EBS).
* 외국인노동자 인권 침해 심각성
(1) 심각함 85.9%
(2) 심각하지 않음 11.7%
(3) 모름/무응답 2.4%
☞ 외국인노동자 인권 침해 심각성을 매우 우려하고 있다.
* 고용허가제에 대한 태도
(1) 찬성 67.8%
(2) 반대 32.2%
☞ 외국인노동자에게도 국내 노동자와 동일한 대우와 보호를 해주어야 한다.
* 고용허가제 찬성 이유
(1) 인권침해 예방 46.6%
(2) 국제 이미지 훼손 방지 22.6%
(3) 국내 노동자 취업기회 확대 14.1%
(4) 불법체류문제 완화 13.8%
(5) 능력에 따라 외국인도 동등한 대우 2.6%
(6) 모른/무응답 0.3%
* 고용허가제 반대 이유
(1) 노사관계 불안정 초래 31.5%
(2) 불법 인력브로커 성행 22.8%
(3) 3D 업종 인력수급 차질 22.2%
(4) 중소기업체 임금부담 가중 21.0%
(5) 국내인과 차별화 필요 1.2%
(6) 모름/무응답 1.3%
* 외국인노동자 고용정책 방향
(1) 인권침해 해결대책 마련 30.4$
(2) 외국인노동자 보호법규 제정 28.2%
(3) 산업연수생 제도 보완 15.9%
(4) 외국인 배타의식 개선 15.7%
(5) 고용허가제 도입 연기 7.4%
(6) 기타 2.4%
'시기상조론.' 현행 산업연수제도/연수취업제도가 일종의 편법적인 노동력 수입이라는 측면에서 장기적으로 고용허가제 도입을 검토할 수 있을 것'이라고 하면서도, 여러 가지 부차적 이유를 부쳐 시기상조론을 개진.
(1) 전면적 반대론은 논리적 근거가 미약하기 때문에, 대부분 '고용허가제의 취지는 좋으나 국내 중소기업의 어려운 사정을 고려할 때 지금은 시기상조다'라는 주장을 계속함.
- 1997년에도 동일한 주장을 하였으나, 2년간 사태가 오히려 더욱 악화됨.
(2) 이제는 더 이상 이러한 상태를 방치할 수 없는 지경에 이르게 됨.
(3) 한국이 세계사회에서 책임 있는 구성원으로 활동하기 위해서는 인권 규범의 준수가 필수적임.
- 불법체류자는 물론이고 산업기술연수생도 인권 유린 당하는 사례가 속출함
(4) 한국의 단순 외국인력 정책의 근간으로서 연수취업제도는 생명력이 다하였음.
- 불법체류자 문제를 전혀 통제할 수 없음.
- 2년간의 연수기간 중 5분의 1에 달하는 연수생이 사업체를 이탈함.
(5) 이제는 종합적이고 체계적인 인력정책 수립이 필요한 시점.
- 내국인 노동자의 취업기회를 보장하면서
- 중소기업을 비롯한 전산업계 인력난을 해소하고
- 외국인노동자의 인권을 보호할 수 있는 체계적인 제도의 도입이 필요한 시점임.
6. 중기협의 <외국인고용허가제 도입 실익 분석> 비판
표본조사(survey research)란 표본자료를 이용하여 모집단의 속성을 추정하는 과학적 방법이다. 부분을 통해 전체를 유추하는 만큼, 표집과정에서 주의를 기울여 대표성을 확보할 수 있어야 한다. 모집단의 속성을 알기 어려운 경우에는, 기존 조사 문항에 나타난 결과가 어느 정도 일관성 있게 나타나는가를 기준으로, 특정 조사의 신뢰성(reliability)을 평가한다.
그런데 중소기협협동조합중앙회(중기협)가 발표한 <외국인고용허가제 도입 실익 분석>(자료 첨부)에 사용된 자료는 그 신뢰성에 문제가 있는 것으로 판단된다. 고용허가제 도입 논란이 이루어지고 있던 2000년 6월, 중소기업협동중앙회 산하 중소기업연구원은 자체 조사를 수행하여 그 결과를 발표하였는데, 그것은 정부(중소기업청)가 조사한 '외국인 산업연수생의 생산성과 임금수준'에 대한 조사 결과와 몇 가지 점에서 현격한 차이를 보인다.
(1) 정부자료에 의하면 한국인 근로자와 외국인 산업연수생의 임금 격차가 별로 크지 않으나, 중기협자료는 매우 크다. 정부자료는 외국인 연수생의 임금수준은 한국인 일반 근로자의 74.0∼79.3%이나, 중기협자료는 60.8%(초임근로자와 비교해도 68.3%)에 불과하다.
○ '연수생의 월평균 수령액은 609,460원으로 내국인 월평균급여액 769천원의 79.3% 수준이나 외국인 연수생의 경우 평균적으로 노동생산성이 내국인에 비해 낮은점 등을 고려하면 수당을 포함한 연수생의 운용비용이 내국인의 급여액과 별다른 차이가 없으며 또한 대부분의 업체가 숙식을 제공하고 있으므로 숙식비를 포함할 경우 오히려 내국인보다 높을 수도 있어 저임금 때문에 외국인 연수생을 사용하는 것만은 아님을 알 수 있음(노동생산성 : 내국인 100, 연수생 87.5)' - 중소기업청 인력지원과, {외국인 산업연수생 및 연수업체 실태조사 결과}, 1999.2, p. 6.
○ '외국인산업연수생 임금은 평균 62만원으로 국내 근로자와 비교하면 보수수준은 74%정도, 노동생산성은 82% 수준인 것으로 나타남.' - 중소기업청 경영지원국, {'99 상반기 중소기업 인력실태조사}. 1999. 6. p. 5. (중소기업청의 {상반기 중소기업 인력실태조사}는 통계법 제8조에 의한 일반통계, 승인번호: 제14202호로 공신력이 있는 조사임).
<표 6> 임금 격차의 추이 (단위: 원, %)
(2) 외국인 산업연수생의 임금 구성에서, 중기협자료는 제수당 및 복리비의 비중이 매우 낮고 기본급 비중이 높다. '제수당 및 복리비'는 업체가 연수생의 이탈을 방지하기 위한 비용이 포함되어 기형적으로 높은데(정부자료 43.4∼44.5%), 중기협자료는 39.3%에 불과하다.
○ 산업연수생은 표준계약서에 의거하여 계약을 하므로 기본급이 최저임금으로 고정되어 있다. 그러나 실제 조사결과 월 기본수당 지급액이 높게 나타나고 있다고 보고한다. 업체가 기본급을 인상해 줄 아무런 이유나 법적 근거가 없는데, 그렇게 해주는 이유는 보고하지 않고 있다. 다만 업체규모가 작을수록 기본급이 높다는 식으로 보고한다.
○ 월기본 수당지급액의 경우는 50인이하 소기업이 376,250원, 51∼100인이하 기업이 361,810원, 101∼300인이하 기업이 364,680원으로 송출기관과 협약한 월기본 연수수당 344,650원(노동부에서 정한 최저임금 노동부고시, 98.8월)보다는 다소 높은 금액을 지급하고 있는 것으로 나타났음. - 중소기업청 인력지원과, {외국인 산업연수생 및 연수업체 실태조사 결과}, 1999.2, p. 6. (이 조사는 인력지원과 직원이 98개 업체, 160명의 연수생을 대상으로 조사한 자료임. 통계법에 의한 조사가 아님).
<표 7> 임금 구성 비율 (단위: %)
(3) 정부자료는 한국인 근로자와 외국인 산업연수생의 생산성을 비교하여 제시하고 있으나(82.0∼87.46%), 중기협자료는 그것을 의도적으로 제외하였다. 고용허가제 도입 후 외국인 근로자의 임금 분석에서도 '생산성에 의한 임금 차등'을 전혀 고려하지 않고 있다.
(4) 고용허가제 도입 후의 외국인 근로자 임금을 산정할 때, 내국인 근로자의 <기본급>을 그대로 적용하고 있다. 그러나 기본급 인상 요인은 전혀 없을 수 있다.
○ 고용허가제가 실시되면 현행과 같은 '기본급이 정해진 표준계약서'가 아니라, 개별 근로계약이 체결되므로, 기업은 '외국인 근로자의 생산성'과 '기업의 임금 지불 능력'을 고려하여 최저임금선 이상에서 기본급을 정할 수 있다는 점을 고려하여야 한다. 즉, 모든 기업이 문자 그대로의 '단순기능 근로자'를 원한다면, 최저임금선으로 기본급을 제시하여 그것을 받아들이는 외국인 근로자들을 채용할 수 있을 것이고, 그 경우 기본급 인상 요인은 전혀 없다.
(5) 초과근로시간을 직접 질문하지 않고, 간접 방식으로 계산한 이유가 불분명하다.
○ 중기협의 <외국인고용허가제 도입 실익 분석>에 의거하여 '일초과근로시간을 산정'하면 전체근로자 1.57246609시간, 국내초임근로자 1.5707786시간, 산업연수생 2.78902465시간이나, '실제 종업원 하루 평균 근무시간'은 중소기업청의 조사 결과 9.69시간이므로(중소기업청 인력지원과, {외국인 산업연수생 및 연수업체 실태조사 결과}, 1999.2, p. 5), 일초과근로시간은 1.69시간임.
○ 즉 월 27.5시간(1.1시간×25일)이 초과 산정되어 외국인 근로자의 초과근무수당이 과다 계상되어 있다.
(6) 기타수당(근속, 가족수당 등)을 초임근로자의 50%를 적용한 근거가 없다. 가족 동반을 금지하므로 가족 수당이 나갈 필요가 없으며, 각종 경조사비도 전혀 없다.
(7) 기존 산업연수생도 법적 근거가 없는 상여금을 지급받고 있다. 이것은 기존 학술연구가 보고하고 있는 바이며, 중소기업 사장들도 인정하는 바이다. 그러나 이 표본자료에 의하면 상여금이 전혀 없다. 그것은 이 조사자료의 신뢰성을 의심케 한다.
○ 고용허가제가 실시되면 상여금을 초임근로자와 동일하게 적용하여야 하나, 기본급이 현재 수준에 머무를 것이라는 점을 고려하여야 한다.
(8) 현재 산업기술연수생은 퇴직금을 받지 않는다. 그러나 현재 연수생의 근로자성이 법원 판례에 의하여 인정된 이상, 머지 않아 연수생에게도 퇴직금을 지불하여야 할 것이다. (현재 필리핀인 미네르바에 의한 퇴직금 청구 소송이 진행 중에 있음).
○ 고용허가제가 실시되면 퇴직금 역시 초임근로자와 동일하게 적용하여야 하나, 기본급이 한국인보다 훨씬 낮은 수준에서 결정될 것이라는 점이 중요하다.
(10) 퇴직금과 상여금은 분명히 추가 임금 인상요인이 될 것이라는 점은 분명하다. 그러나 이 분석은 고용허가제 도입에 따라 '비용이 경감되는 부분'을 고의로 누락시켰다.
○ 현행 산업연수제도는 연수생에게 기숙사와 식사를 무료 제공하도록 되어 있다. 고용허가제도가 되면, 그것을 유료로 제공하거나(월급에 산입) 전혀 제공하지 않을 수 있다.
○ 정부(중소기업청)의 보고서에 의하면, '숙박시설의 내용을 보면 기숙사가 있는 업체가 75.0%이며 기타 아파트(6.3%)와 일반주택(8.3%)의 형태로 숙소를 제공하고 있으며, 공장내 일부 공간을 활용하여 숙소를 마련하고 있는 업체도 10.4%였음(p. 7). 숙박시설은 대부분 공장내(85.4%)에 위치하고 있으며 숙식제공 방법은 주로 구내식당을 이용(82.7%)토록 하고 있고, 규정상 숙식제공토록 되어 있으나 구내식당을 보유하지 않은 기업에서는 현금(8.2%)으로 지급하거나 주부식을 제공(9.1%)하는 경우도 있었음(p. 8).' - 중소기업청 인력지원과, {외국인 산업연수생 및 연수업체 실태조사 결과}, 1999.2.
○ 산업연수생의 이탈을 방지하기 위하여 법적 근거도 없는 상여금을 지급하거나, 각종 수당을 지급하는 것이 사라질 것이다. 체류자격변경허가제도(연수취업제도)가 실시된 1998년 4월 이후에도 20% 이상의 연수생이 이탈하였다는 점을 고려하면, 대략 80%의 기업이 연수생의 이탈방지비용을 불필요하게 지불하고 있음을 유추할 수 있다.
(11) 고용허가제 도입시 외국인 근로자의 임금은 현행 연수취업자의 임금을 기준으로 파악하면 쉬운데, 그렇게 하지 않은 이유를 알 수 없다.
○ 정부의 조사자료에 의하면 현행 연수취업자의 임금수준은 연수생과 거의 차이가 없음이 분명하다. 정부(노동부)가 2000년 7월 25일∼8월 10일에 경북 구미시의 외국인 연수취업 자격시험 합격생 소속업체 15개사를 조사한 자료에 의하면, '연수취업계약 체결 후 근로조건이 상향되었는지 여부에 대해서는 (체류자격변경허가가 난) 26명 중 1명만 임금총액을 기준으로 9.7% 정도 상향조정되었고 나머지는 체결전과 동일한 것으로 나타남. 따라서 연수취업제는 근로조건개선보다는 '연수기간의 연장'의 의미가 큰 것으로 분석.' - 노동부 근로기준과, <구미지역 외국인 연수취업제 이행 실태조사 결과 보고>, 2000.8.25, p.2.
○ 고용허가제 도입시 외국인 근로자의 임금을 터무니 없이 과장하여 계산한 결과 그들의 월 평균임금은 1,125,439원으로 한국인 초임근로자의 임금 1,027,644원보다도 더 높고, 경력 근로자를 포함한 한국인 제조업 생산직 근로자의 평균임금 1,154,427원에 근접한다. 지구상 어느 나라도 외국인 근로자를 자국인보다도 더 우대하는 나라가 없다는 점을 고려하면, 이는 추정 계산식이 잘못되었음을 나타내주는 결정적 증거다. 즉 고용허가제가 실시된 후 외국인 근로자의 임금수준은 한국인보다 낮다.
○ 이는 현행 연수취업자에게 그만큼의 임금이 지불되지 않고 있다는 점을 고려하면 더욱 명백해 진다. 고용허가제 도입 후 외국인 근로자의 임금수준은 현행 연수취업자보다 낮아야 정상이다. 왜냐하면 현행 연수취업자는 2년간의 국내 직업경력을 (비공식적으로) 인정받기 때문이다.
○ 그러므로 <고용허가제 도입에 따른 연수생 활용업체 추가 비용부담> 항목에서, '외국인 근로자 활용 시 1인당 추가 부담액이 월 477,885원, 연 573만원 증가한다'는 수치 역시 터무니없는 계산이다.
(12) 전체 중소기업의 추가부담액은 현재 외국인 근로자 수와 그 법적 구성 비율(표 1 참조)을 토대로 판단하여 계산하여야 한다.
○ 전문기술인력과 해외투자관련연수생은 고용허가제의 적용대상에서 제외된다는 점을 고려하여야 한다.
○ 체류자격이 불법인 미등록근로자의 임금수준은 한국인 근로자와 같은데, 그 수가 165,898명이라는 점을 고려하여야 한다. 고용허가제가 도입되면 외국인 근로자의 임금수준은 한국인보다 낮을 것이라는 점을 고려하면, 중소기업의 부담이 훨씬 경감된다. 한국인 초임근로자의 임금이 948,595원(퇴직금 79,049원 제외)이고, 외국인 근로자의 생산성이 82.0∼87.46%라는 점을 단순히 적용하더라도(실제로는 더 낮아짐을 앞에서 언급하였음), 1인당 118,954∼170,747원의 임금 삭감 요인이 발생한다. 이를 단순화하여, 월 10만원으로 가정하더라도, 매월 166억원(￦16,589,900,000), 연간 1,991억원(￦199,077,600,000)이 절감된다.
○ 산업기술연수생의 임금은 약간 상승할 것으로 예측할 수 있으나, 기숙사 비와 식대 및 이탈방지를 위하여 제공하고 있는 각종 수당과 상여금을 고려하면, 인상요인이 전혀 없다. 이는 현행 연수취업자와 산업기술연수생의 임금 격차가 거의 없다(노동부 근로기준과 2000.8.25)는 점을 고려하면 명백해진다. 즉, 연수취업자와 연수생의 임금인상 요인은 없다.
○ 따라서 고용허가제가 실시되면, 산업기술연수생과 연수취업자의 임금은 현행 수준을 유지할 것이며, 불법체류자의 임금 수준은 그들의 근로능력에 걸맞게 하락할 것이다.
결국 외국인 산업연수생의 임금 구조를 '왜곡하고 있는 표본자료'(biased sample)와 그에 근거하여 억지 논리를 동원한 분석은 실상을 전혀 다른 방향으로 호도하고 있는 선전문건에 불과하다 할 수 있다.
첨부: 중소기업협동조합중앙회, <외국인고용허가제 도입 실익분석>, 2000.8.
□ 임금·연수수당 비교
(단위: 원)
□ 고용허가제 도입에 따른 연수생 활용업체 추가비용 부담
외국인근로자 1명 활용시 추가부담액:
- 월: 477,855원＋α(고용분담금)
- 년: 5,734,620원 (477,885원×12월)＋α(고용분담금)
전체 중소기업의 추가 부담액:
- 현 쿼터기준(8만명): 4,588억원(5,734천원×8만명)＋α(고용분담금×8만명)
- 쿼터확대시(15만명): 8,602억원(5,734천원×15만명)＋α(고용분담금×15만명)
- 현외국인대체시(25만명): 14,335억원(5,734천원×25만명)＋α(고용분담금×25만명)
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